Губернаторские выборы отменят полностью?

Под занавес 2014 года три региона (Ямало-Ненецкий, Ненецкий и Ханты-Мансийский автономный округа) отказались от прямых губернаторских выборов. Тенденция очевидна. В конце 2011 года Кремль объявил о возвращении прямых выборов глав регионов, но уже в декабре 2012 года поддержал идею их частичной отмены. С тех пор список регионов, воспользовавшихся правом не проводить прямые выборы, постепенно, но неуклонно расширялся. Вряд ли будут отменены губернаторские кампании, намеченные на 2015 год. Но в чуть более отдаленной перспективе что-то может измениться. Так все-таки, полная отмена прямых губернаторских выборов в ближайшие годы – фантастика или реальность?

Разочарованные игроки

Возвращение к избранию глав регионов населением в свое время оказалось в той или иной мере выгодно всем ведущим игрокам региональной политики. Кремль вряд ли собирался возвращать губернаторские выборы до всплеска протестных настроений в декабре 2011 года. Заявление Дмитрия Медведева на пресс-конференции в Сколково в мае 2011 года о возможности «когда-нибудь» вернуть эти выборы звучало максимально абстрактно и вряд ли было руководством к действию на тот момент. И все-таки Кремль тоже получил от этого шага политические дивиденды. К тому моменту все больше экспертов стало говорить, что губернаторы, не подтвердившие свой мандат на прямых выборах, не могут служить эффективной опорой федеральной власти на местах. Результаты парламентских выборов-2011 для «Единой России» по многим регионам, вроде бы, это подтвердили. Показательно, что руководство и кураторы «партии власти» и до финала парламентской гонки явно стали сомневаться в авторитете целого ряда губернаторов в своих регионах и в том, что партия на этот раз может на них опереться. Недаром в предвыборных списках «ЕР» тогда оказалось много мэров городов, причем тех, кто получил должность именно на прямых выборах, то есть мог компенсировать недостаточную популярность губернаторов-назначенцев. Возвращение губернаторских выборов, вроде бы, должно было избавить систему от этих слабых мест.

Для самих губернаторов возвращение выборов гарантировало более стабильное будущее. Ведь назначение губернаторов – это и возможность их замены с минимальными затратами времени и ресурсов для Центра. Это важно и для федеральных корпораций и групп влияния, продвигающих своих кандидатов на губернаторские посты. Недаром именно с запросом со стороны крупного бизнеса на кадровую стабильность хотя бы в региональной власти часто связывали и первый переход к выборам губернаторов в 1990-е. Наконец, для системной оппозиции такие выборы – еще один повод для торга с властями своего региона и привлечения внимания общественности.

На практике, однако, все оказалось сложнее. Губернаторские выборы, по крайней мере, в нынешнем виде (с «муниципальным фильтром» и, как правило, довольно вялыми избирательными кампаниями) являются менее сложным «экзаменом» для главы региона, чем выборы в региональный парламент. В последнем случае региональным властям приходится учитывать больше факторов, а лояльность населения к выходящей на выборы «партии власти» обычно ниже, чем к губернатору, то есть для ее победы и усилий приходится приложить больше. Таким образом, если Кремль хочет определить, насколько эффективен политический менеджмент в том или ином регионе, ему логичнее смотреть на ход выборов заксобрания, а не губернатора.

Но и многих надежд губернаторов переход к выборности тоже не оправдал. Кремль не боится проводить довольно смелую кадровую политику на местах. Назначая врио главы региона, как правило, примерно за год до выборов, чтобы тот освоился на новом месте, Центр может добиться избрания губернатором любого своего кандидата, включая «варягов». Особенно богаты на победителей последнего типа оказались выборы-2014: вспомним Андрея Бочарова в Волгоградской, Вадима Потомского в Орловской области, Виктора Толоконского в Красноярском крае. Поскольку выборы в этих условиях предсказуемы, Центр легко может отправить в отставку довольно популярного губернатора (вспомним Михаила Юревича в Челябинской области) или сравнительно недавно победившего на выборах, даже в довольно «горячей» избирательной кампании (отметим прецедент с Николаем Дениным в Брянской области).

Наконец, системной оппозиции возвращение губернаторских выборов дало не так много. Пост главы региона представитель таких сил мог получить и в период назначения губернаторов (вспомним Никиту Белых и Алексея Островского). Отсечь оппозиционных кандидатов от выборов можно и с помощью «муниципального фильтра», что не приведет к дестабилизации обстановки в регионе. Рост протестных настроений, как показывает опыт, происходит лишь в случае отстранения кандидата от участия в гонке ближе к финалу избирательной кампании. Напротив, отказ в регистрации оппозиционному кандидату приводит лишь к росту апатии протестного электората, что объективно на руку региональным властям. А в условиях, когда опасность претендентов от системной оппозиции невелика, и бонусы для них со стороны действующего губернатора будут небольшими. Есть примеры включения представителей системной оппозиции, бывших оппонентами избранного губернатора, в региональные правительства после выборов (например, в Орловской области) и направлении ее представителей в Совет Федерации (как это было в 2012 году в Брянской области, когда в верхнюю палату от исполнительной власти региона был делегирован представитель ЛДПР Михаил Марченко). Однако такой сценарий, все же, реализуется не так часто.

Первые признаки перемен

Таким образом, все заинтересованные региональные игроки вполне могут от выборов отказаться. Есть несколько косвенных признаков, что такое развитие событий возможно. Прежде всего, это постоянное расширение не только количества, но и типа регионов, в которых прямые выборы отменяются. Как известно, до присоединения Крыма к России, правом отказаться от прямых выборов глав воспользовались 4 региона (Ингушетия, Дагестан, Северная Осетия и Карачаево-Черкесия). Их объединяло несколько факторов: высокая степень зависимости от федеральных дотаций, уязвимость правящих элит, активность на их территории или у их границ вооруженного подполья. В декабре 2012 года, впервые после возвращения прямых губернаторских выборов публично поддержав идею их частичной отмены, Владимир Путин назвал одним из главных оснований для такого шага «угрозу межэтнических конфликтов» в ряде регионов. Тем не менее, этот мотив далеко не всегда объясняет использование такой меры. Отказались от прямых выборов и в республиках, где при абсолютном преобладании одной национальной общины, внутриэлитные конфликты могут в ходе избирательной кампании иметь не менее болезненные последствия, чем в других регионах столкновения межэтнические. А федеральному центру пришлось бы задействовать слишком большие ресурсы, чтобы получить желаемый результат выборов и при этом удержать ситуацию под контролем (как в Ингушетии).

Впрочем, не менее важным оставался географический фактор. Все регионы, отказавшиеся от прямых выборов глав до крымских событий (и примкнувшая к ним уже после крымского референдума Кабардино-Балкария), как известно, находятся на Северном Кавказе. Не будем забывать, что еще на этапе обсуждения идеи отмены выборов в некоторых регионах, многие осведомленные источники намекали, что подобный порядок формирования органов власти не выйдет за пределы СКФО.

Крым и Севастополь, где от прямых выборов глав также было решено отказаться, на самом деле по ряду параметров напоминали уже пошедшие по такому пути северокавказские республики. Здесь и угрозы безопасности у границ региона (учитывая сложности с Украиной), и большие объемы федеральных дотаций, и даже этнический фактор (крымско-татарская община). А вот Ненецкий округ, Ямал и Югра уже очень серьезно выделяются на фоне других регионов, отказавшихся от прямых выборов. То есть знаменуют собой принципиально новый психологический рубеж, который был преодолен при отказе от прямого избрания глав.

Кроме того, обратим внимание на новую волну муниципальных реформ, заметно расширивших полномочия региональных властей по отношению к местным. Например, позволившую отказаться от прямых выборов не только глав, но даже представительных органов в городах с районным делением – причем, присвоение городу такого статуса зависит именно от региональных властей. Как показывает опыт, сокращение самостоятельности местных властей всегда взаимосвязано с аналогичной политикой в отношении региональных.

Наконец, Кремль уже давал понять, что готов усилить контроль за госкомпаниями (подобные тезисы содержались и в Послании Президента Федеральному Собранию в декабре 2014 года). А значит, более жесткую и требовательную опеку Центра должны ощутить и протеже этих корпораций в губернаторских креслах. Недаром, первым за пределами Кавказа и Крыма было предложено отменить прямые выборы глав именно в ХМАО, ЯНАО и НАО, имеющих ключевое значение для ведущих нефтегазовых компаний.

Конечно, Центру не обязательно что-то менять, раз и нынешняя система работает вполне сносно. Но опыт показывает, что если у федеральных властей есть возможность перенести решение вопроса из публичной области в непубличную, он это делает.

При этом, нельзя сказать, что полный отказ от прямых губернаторских выборов хуже существующей системы. Сменяемость губернаторов лучше обеспечивалась как раз в период их назначения, а выборность, напротив, чаще продлевала карьеру губернаторов-«старожилов». Вероятность поражения губернатора на выборах в нынешних условиях крайне невелика, а вот на поражения «партии власти» в ходе муниципальных и региональных избирательных кампаний Центр раньше реагировал куда жестче, так что обратная связь и при прежней системе имелась. Поэтому не стоит списывать со счетов вероятность, что прямые губернаторские выборы в очередной раз могут уйти в историю.