ЖКХ: проблемы и решения

Жилищно-коммунальное хозяйство удерживает первую строчку в рейтинге наиболее проблемных отраслей. Но, несмотря на значительные средства, вкладываемые в ЖКХ, изменить её к лучшему правительству не удаётся. Как полагает генеральный прокурор РФ Юрий Чайка, причина в том, что как это установлено прокурорскими проверками, во многих регионах России «не завершена работа по нормативному закреплению реализации муниципального жилищного контроля».

Президенту РФ Владимиру Путину хотелось бы, чтобы тарифы в ЖКХ были как можно ниже. К этому нужно стремиться, - говорит глава государства. «Но если мы загоним их ниже рыночных, то целые отрасли, развитием которых мы сегодня гордимся, быстро будут деградировать и будут только усугублять проблемы ЖКХ».

Можно привести мнения и других достойных людей. А можно вспомнить притчу о слепых мудрецах. К ним привели слона и попросили рассказать, на что он похож. Один взялся за хвост и сказал, что слон похож на веревку; другому – нога и он решил, что слон – это столб... Казалось бы, каждый мудрец сказал правду. Но эта правда оказалась лишь частью истины, понять которую слепые мудрецы так и не смогли.

Нечто подобное происходит и с ЖКХ. Уделяя внимание какой-либо одной его подсистеме, аналитики утверждают, что справедливы именно их выводы. Однако изучение отдельных подсистем не может дать достаточно полного представления об отрасли, представляющей последний бастион социализма. Не поэтому ли генеральный прокурор видит одно, а глава государства – другое?

Но почему в этой отрасли так много проблем? У автора настоящей статьи – координатора международной экспертной группы ИА REX, специализирующегося в разрешении нежелательных ситуаций как таковых, на этот счет имеются свои версии. Одна заключается в том, что, как это ни парадоксально, сложившаяся в ЖКХ ситуация, устраивает и чиновников, и небескорыстно опекаемый ими бизнес, обеспечивая безбедное существование и тем, и другим. За счёт потребителей жилищных услуг и коммунальных ресурсов.

Другая версия состоит в том, что правительство Дмитрия Медведева не понимает специфики ЖКХ, однако налаживать сотрудничество с экспертным сообществом этой отрасли, совершенно не желает. В пользу этой версии говорит отписка, которую я и хотел бы процитировать. «Министерство по строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в соответствии с письмом Аппарата Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2013 г. № П48-2682м рассмотрело Ваше обращение и сообщает. Изложенные Вами в письме предложения будут рассмотрены и учтены в работе, проводимой в целях дальнейшего совершенствования положений нормативных правовых актов регулирующих взаимоотношения в жилищной сфере».

К сотрудничеству не стремится и региональное Министерство. Соглашение о сотрудничестве со мной Марат Хуснуллин – в ту пору руководитель министерства строительства, архитектуры и ЖКХ Татарии – подписал ещё в 2003 году. Но ни одну из моих инициатив это министерство так и не поддержало.

Не лучше обстоит дело с органами местного самоуправления (МСУ) Казани. По инициативе автора этих строк в 2008 году при исполкоме города в виде совещательного и рекомендательного органа был образован Общественный совет по вопросам развития городского хозяйства. Однако за минувшие с тех пор 5,5 года не было ни одного случая, когда бы исполком обратился к нам за какой-либо рекомендацией.

А теперь краткий обзор ситуации, сложившейся в ЖКХ, который автор этих строк предпринял по просьбе Управления президента Татарии по вопросам антикоррупционной политики.

В действительности никакого ЖКХ в России нет. Свое существование в качестве единого технико-технологического комплекса это «хозяйство» прекратило с распадом СССР. И в свою очередь распалось на три, относительно автономные, системы. В том числе муниципальные жилищный фонд (ЖФ) и жилищное хозяйство (ЖХ), а также государственно-муниципальный коммунальный комплекс (КК).

Назначением ЖФ, состоящего в основном из многоквартирных домов (МКД). Представляется жизнеобеспечение населения. С учётом этого ответственность за состояние ЖФ следует возложить на органы МСУ. Благо, в собственность муниципальных образований ЖФ был передан в соответствии с Постановлением Верховного совета РФ № 3020–1 от 27.12. 1991 г. (прил. 3).

Но как быть с тем, что этому постановлению противоречат декларативные нормы ЖК РФ (ст. 36) и ГК РФ (ст. 290). Согласно этим нормам так называемое общее имущество (ОИ) в МКД принадлежит собственникам отдельных помещений (в дальнейшем «собственники»). В соответствии с порочной логикой законодателя именно они должны нести ответственность и за состояние ОИ, и за соблюдение федеральных законов о технических регламентах безопасной эксплуатации МКД, которые, заметим, содержат аварийно-опасные объекты.

Обязав собственников оплачивать расходы по содержанию и ремонту МКД, отошедших муниципальным образованиям, государство освободило органы МСУ от ответственности и за состояние МКД, и за их безопасную эксплуатацию, возложив эту ответственность на граждан, проживающих в МКД.

Однако председатель Комитета ГД РФ по ЖКХ и жилищной политике Галина Хованская закрепление ОИ за органами МСУ целесообразным не считает «ни с точки зрения формирования «полноценного собственника», ни с точки зрения возможности наступления неблагоприятных последствий, связанных с использованием органами МСУ таких объектов (чердаки, подвалы, технические этажи и т.д.)». Текст в кавычках – это прямая цитата из письма г-жи Хованской от 4 февраля 2013 г. N323-23/160.

О ЖХ. Если коротко, ЖХ - это инфраструктура, обеспечивающая текущий и капитальный ремонт МКД, благоустройство и содержание придомовых территорий и межквартальных проездов.

И, наконец, о самой проблемной подсистеме. Это КК, в норме представляющий совокупность естественных монополий, признаваемых таковыми потому, что конкуренция в сфере деятельности этих монополий не целесообразна. Однако КК, имевшийся в СССР до перестройки, природное качество которого сводилось к снабжению народного хозяйства и населения так называемыми коммунальными ресурсами, включая воду, газ, электро- и тепловую энергии, свое существование прекратил.

И если при советской власти критерием функционального качества КК была его устойчивость, то теперь это качество оценивается на предмет эффективности, критерия, уместного разве что для оценки коммерческих структур.

В соответствии с порочной логикой апологетов перестройки в КК была создана конкурентная среда. Так, например, реформа электроэнергетика свелось к ликвидации Единой энергосистемы СССР, которая была расчленена на сетевые и генерирующие компании. Что, впрочем, не привело к обещанному Анатолием Чубайсом снижению себестоимости электроэнергии.

Создание в КК конкурентной среды явилась либо стратегической ошибкой, либо сознательным вредительством, целью которого послужило личное обогащение реформаторов.

По их мнению, повышение экономической эффективности КК должно было привлечь инвесторов, заинтересованных в прибыли, что в условиях фактического отсутствия конкуренции никаких проблем не составляет. ЖКХ – это бизнес, особенно привлекательный для монополистов, на долю которых падает более 70% платежей за жилищные услуги и коммунальные ресурсы. Мнения о том, что ЖКХ – это бизнес придерживается и руководитель этой, несуществующей в действительности, отрасли Михаил Мень.

А бизнес в России ассоциируется с коррупцией. Распространению в ЖКХ этого системного заболевания способствовало упразднение народного, партийного, профсоюзного, парламентского и других видов контроля, существовавших в СССР. Усилиями реформаторов в деградирующей отрасли были созданы все условия для того, чтобы единственными контролерами здесь оставались чиновники, инфицированные коррупцией.

Между тем у населения нарастают депрессивные настроения. Это обусловливается осознанием того, что и технологические процессы, и финансовые потоки, и качество жилищных и коммунальных услуг контролируют чиновники, заинтересованные только в личном обогащении. И что созданные ими организованные правовые группы (ОПГ) успешно отражают попытки граждан добиться справедливости.

Не оправдала возлагавшихся на нее надежд и Государственная Жилищная инспекция (ГЖИ), призванная защищать права потребителей, контролировать использование и сохранность ЖФ, отслеживать соблюдение требований жилищного законодательства. К сожалению, предложение автора этих строк освободить ГЖИ от контроля над соблюдением требований ЖК РФ, образовав прокуратуру, специализирующуюся в вопросах ЖКХ, прокуратуру Татарии не заинтересовало.

ЖК РФ, правда, предусматривает муниципальный контроль (п. 9 ч. 1 ст. 14), осуществлять который должны органы МСУ. В том числе путём проверок соблюдения требований, установленных в отношении муниципального ЖФ (ч. 1.1 ст. 20 ЖК РФ). Не понятно, правда, какой именно ЖФ имел в виду законодатель? Предусмотренный упоминавшимся постановлением ВС РФ, или же ограниченный неприватизированным муниципальным жильём? Общественный контроль в ЖКХ насущно необходим. И, прежде всего, в отношении органов МСУ. Апробировать эту идею я бы предложил на Общественном совете, выведя его из состава исполкома Казани.

Свои постановления, касающиеся ЖКХ, этот исполком принимает как бы в целях улучшения обеспечения населения города жилищными и коммунальными услугами. А сколько-нибудь заметных улучшений здесь не видно. Это я бы объяснил устойчивым иммунитетом чиновников к общественным инициативам и порочным жилищным законодательством.

О «необходимости совершенствования этого жилищного законодательства» пишет, в частности, г-жа Хованская. Но только «в той части, в которой это будет отвечать интересам собственников и иных пользователей помещений в МКД». В связи с этой необходимостью г-жа Хованская «готова привлекать к данной работе и взаимодействовать с независимыми экспертами». Как говорится, свежо предание…

Несколько слов о приватизации, суть которой сводится к передаче гражданам отдельных жилых помещений в МКД. Казалось бы, при чем здесь ОИ, остающееся в муниципальной собственности? Но законодатель настаивает на том, что к собственникам приватизируемых жилых помещений, переходит и ОИ. И тем самым вводит граждан в заблуждение, пользуясь их правовой неосведомленностью.

Между тем, декларация законодателя о принадлежности ОИ собственникам противоречит не только упоминавшемуся постановлению ВС РФ и логике, но и экономической теории. В соответствии с этой теорией присваиваемое имущество подлежит его отчуждению от предыдущего собственника. Естественно, на условиях, фиксируемых соответствующим договором (купли-продажи передаваемого имущества).

Заметим, что согласно действующему законодательству сделки с недвижимостью подлежат государственной регистрации, что тем более касается жилья. А если договор купли-продажи жилья не зарегистрировать, то сделка с таким жильем признаётся не состоявшейся.

И не стоит приватизацию жилых помещений считать подарком органов МСУ гражданам, проживающим в таких помещениях. Нужно понимать, что имущество муниципального образования принадлежит не органам МСУ, а населению такого образования. И что приватизация – это безусловное отчуждение отдельных жилых помещений от муниципального ЖФ в пользу граждан, фактически пользующихся приватизируемым жильём и имеющих постоянную регистрацию по адресу такого жилья. Это, пожалуй, единственный случай, когда регистрация гражданина по адресу жилого помещения обусловливает его права в отношении этого помещения.

Существует мнение, что, приватизируя занимаемое жилое помещение в МКД, гражданин приобретает в «нагрузку» долю в ОИ, пропорциональную площади приватизируемого помещения. Это мнение глубоко порочно. В действительности по договору приватизации гражданин приобретают только то жилье, которое указывается в этом договоре, а затем и в свидетельстве о государственной регистрации права собственности.

В соответствии с порочной логикой законодателя гражданин, получая в собственность муниципальное жилое помещение в МКД, вступает в своего рода колхоз, которому якобы и принадлежит этот МКД. Но, как известно, колхоз – это дело добровольное. А городская коллективизация ничуть не лучше сельской. Отдельные городские колхозы существуют вполне сносно. Но не потому ли, что председатели этих колхозов фактически превращают их в личные фермерские хозяйства. А некоторые не упускают возможности обогатиться за счёт колхозников. Благо те предпочитают ни во что не вмешиваться. А прикормленное правление вороватому председателю служит надёжной опорой.

Как я думаю, приватизация может распространяться не только на отдельные жилые помещения, но и на МКД, которые органам МСУ ничто не мешает передавать в коллективную собственность. Правда, мне такие случаи не известны. Передавать в коллективную собственность муниципальные образования могут МКД в составе муниципального ЖФ, содержать которые за счёт муниципального образования органы МСУ не хотели бы. По такому пути пошла, например, Голландия.

Приватизировать МКД в целом могли бы и предприниматели. Государство в порядке поощрения таких предпринимателей могло бы предоставлять им льготные кредиты. Вкладывая средства в реконструкцию приватизируемых МКД, предприниматели могут рассчитывать на доход от сдачи в наем помещений в этих МКД.

Органы МСУ могут передавать МКД и в доверительное управление (ДУ) на срок, который должен быть достаточен, чтобы, вложившись в МКД, предприниматель мог не только вернуть вложенное, но и получить прибыль. Современный МКД – это достаточно сложное сооружение, доверять управление можно только профессионалам. И если учесть, что ЖФ принадлежит муниципальным образованиям, доверять МКД коммерческим структурам явно не стоит.

ДУ – это инструмент, пригодно как для передачи в концессию железных дорог, что практиковалось до революции, так и для управления локальными монополиями. Так, например, технико-технологический комплекс «казанский водоканал» исполком вполне мог было на конкурсных началах передать в ДУ зарекомендовавшим себя предпринимателям. Опыт такого рода во Франции, например, насчитывает несколько столетий.

Итак, сможет ли правительство навести порядок в ЖКХ? Думаю, что да, сможет. При определённых условиях, естественно. Если создаст условия, благоприятствующих общественному контролю, тем самым поставив надежный заслон коррупции и обеспечив консолидацию экспертного сообщества, с помощью которого правительство и могло бы осуществлять селекцию инициатив, направленных на усовершенствование ЖКХ.

Время от времени депутаты ГД РФ принимают отдельные поправки в ЖК РФ, но таким способом невозможно устранить имеющиеся в нем внутренние и внешние коллизии. Многие эксперты считают, что ЖК РФ нуждается в глубокой ревизии, по результатам которой можно было бы разработать такие основы жилищного законодательства, которые были бы ориентированы не столько на бизнес, сколько на жизнеобеспечение населения.

Напомню, что эту статью я взялся написать, отреагировав на соответствующую просьбу Управления президента Татарии по вопросам антикоррупционной политики. Оно, возможно, заинтересуется моим предложением – подключаться к анализу жалоб на действия (бездействие) чиновников ЖКХ, в которых просматриваются признаки коррупции. Яркий пример такого рода представляет дело Николая Игнатьева.

В заключение хотел бы заметить, что настоящая статья отнюдь не претендует на сколько-нибудь полный охват жилищно-коммунальной проблематики. Однако она могла бы пригодиться организаторам одноименного круглого стола. Если, конечно, таковые найдутся, в чём у меня есть большие сомнения.