Экспертное заключение на закон Украины «Об основах государственной языковой политики»: Перспективный анализ

ПЕРСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ НЕКОТОРЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ И ПРАВОВЫХ ПОСЛЕДСТВИЙ ПРИНЯТИЯ ЗАКОНА УКРАИНЫ «ОБ ОСНОВАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЯЗЫКОВОЙ ПОЛИТИКИ»

Руководитель экспертной группы — Дмитрий Кондрашов, директор «Балтийского исследовательского центра» Международного института новейших государств

Исходя из содержательного анализа текста Закона Украины «Об основах государственной языковой политики» и соотнося выводы экспертов с политическими и общественными реалиями, а так же с международной практикой языковой политики в различных странах, экспертная группа Международного института новейших государств отмечает некоторые болевые точки, возникающие в результате принятия закона Украины «Об основах государственной языковой политики», а также прогнозирует возможные конфликтные ситуации, которые могут возникнуть вследствие дальнейших усилий украинской исполнительной власти, законодателей и общественных организаций по гармонизации языковой сферы Украины.

1.) Как следует из анализа, соответствующие «языковые» положения Конституции Украины нуждаются в критическом осмыслении, и могут при определенных обстоятельствах начать тормозить применение закона Украины «Об основах государственной языковой политики». Так как изменение конституции — дело обычно комплексное и неспешное, то «новое» прочтение указанных конституционных положений должно быть заявлено законодателем и судами со всей определенностью.

2.) Серьезным недостатком закона Украины «Об основах государственной языковой политики» является распространение его действия исключительно на граждан Украины, которое фактически исключает из области применения закона постоянно проживающих на территории Украины граждан иных государств и лиц без гражданства. Важно отметить, что многие из иностранных граждан, проживающих в этом государстве, являются представителями традиционных, исторически существующих на данный момент национальных меньшинств Украины, то есть находятся под защитой Европейской Хартии о региональных языках. Таким образом в законе Украины заложена возможность для ограничения применения Хартии ко всем жителям Украины и недобросовестного толкования ее положений. Если пояснять на бытовом уровне, то можно привести пример семьи, в которой один супруг гражданин Украины, а другой гражданин России. Согласно существующей норме закона правом пользоваться региональным языком в общении с органами власти имеет только супруг, имеющий гражданство Украины, а по отношению к супругу, имеющему гражданство России, органы власти имеют право выдвинуть требование общения на государственном языке, так как закон не регулирует языковые отношения со всеми жителями Украины.

Важно отметить и то, что апелляция закона к гражданам, а не жителям Украины открывает возможность дальнейшего сокращения его применения иными законодательными актами. Например, в Эстонии ограничение действия положений Конвенции о правах нацменьшинств было достигнуто законом о культурной автономии национального меньшинства, согласно которому представителями национальных меньшинств являются только граждане этой страны.

Ограничивая сферу регулирования языковой политики гражданами Украины, данный закон также оставляет нишу для недобросовестного толкования закона по отношению к иностранцам, временно проживающим, работающим или ведущем бизнес в этом государстве.

Таким образом, закон с существующей формулировкой создает возможность неравного отношения к различным группам жителей Украины в сфере, которая относится к естественным правам человека, а это означает, что гражданская принадлежность не может быть основанием для оправдания неравного отношения.

В перспективе, в случае не устранения проблемы, могут появиться категории населения и лица, ощущающие ущемление прав человека вследствие неравного отношения государства к жителям Украины. Это может привести к давлению на Украину со стороны международных правозащитных организаций, а с учетом того, что языковые права являются одновременно и коллективными правами, и правами человека, проблематика которых не является суверенным делом государства, то к Украине могут возникнуть серьезные претензии со стороны государств, граждане которых, на основании закона Украины «Об основах государственной языковой политики», подвергнуты неравному отношению со стороны государства.

Данная ситуация может быть разрешена внесением указанной экспертом поправки в текст закона. Это может произойти либо на добровольной основе — по инициативе украинских властей или законодателей, либо методом вменения Украине через международные правовые и межгосударственные институты обязанности устранить из текста закона дискриминационное положение.

3.) Серьезные вопросы вызывает существующая в действующем законе формулировка «права на языковое самоопределение». Понимая и приветствуя цели, которые ставил украинский законодатель — оградить личность в этом вопросе от давления государства, мы вынуждены отметить, что попытка законодателя придать этой формулировке универсальный характер открывает самые широкие возможности для недобросовестного толкования закона Украины «Об основах государственной языковой политики». Например, если родители общаются с ребенком на родном языке, то не является ли это давлением на его языковое самоопределение в пользу какого-то иного регионального языка Украины или государственного языка? С одной стороны, подобный вопрос противоречит здравому смыслу, но именно противоречащие здравому смыслу недобросовестные толкования легли в основу политики языковых репрессий в Прибалтике. Например, в этом году канцлер права Эстонии потребовал изменения закона, регулирующего получение гимназического образования на языке национальных меньшинств, так как, по его мнению, получение образования на родном языке нарушает право жителей Эстонии на получение образования на государственном языке.

В перспективе, с учетом политических реалий Украины, данная проблема может вызвать значительное количество конфликтных ситуаций — как коллективных, так и личных. А с учетом того, что факты недобросовестного толкования закона отдельными чиновниками или органами местной власти не всегда выявляются и устраняются своевременно, то можно прогнозировать рост социального напряжения в отдельных регионах или местностях Украины, а также открывает широкую перспективу для всевозможных судебных исков.

Данная ситуация может быть разрешена внесением в текст данной статьи закона формулировок, минимизирующих риск недобросовестного толкования.

4.) В закон Украины «Об основах государственной языковой политики» имплантированы содержащиеся в Хартии понятия «коренной язык» и «язык национальных меньшинств», однако дефиниции этих понятий в привязке к украинским культурно-историческим особенностям не даны. На наш взгляд, такой подход допустим к языкам национальных меньшинств, состав которых может изменяться. Но в отношении коренных языков вполне уместна законодательная фиксация перечня этих языков, так как некоторые из них могут относиться к вымирающим или в ближайшее время стать таковыми, и соответственно не набирать 10% носителей языка в любом из регионов Украины, что означает то, что носители данных языков не смогут воспользоваться декларируемыми законом правами, хотя эти языки являются частью мирового культурного достояния. Считаем важным отметить и то, что по отношению к коренным языкам было бы уместно найти форму их защиты от политизации при решении использования их как региональных в регионах распространения коренных языков. В качестве пояснения этой проблемы можно привести гипотетически возможную ситуацию исключения, в результате изменения политического ландшафта, русского языка их из перечня региональных языков в тех регионах, где он является коренным языком населения этого региона — в Одессе или, например, в Харькове.

Несмотря на то, что логика законодателя нам понятна — максимально подчеркивается рамочный характер закона, однако, согласно этому закону Украинское государство берет на себя ответственность за сохранение и развитие коренных языков и данная ответственность не может носить характер рамочной, а должна быть конкретизирована или в данном законе, или в развитие законодательной языковой базы Украины в законе о коренных языках, который будет гарантировать право на сохранение, развитие и государственную поддержку языков коренных жителей всех территорий, исторически сформировавшихся как иноязычные, но ныне входящих в состав украинского государства.

В перспективе отсутствие определения коренных языков Украины, пользующихся поддержкой государства автоматически, без какой-либо заявительной процедуры со стороны жителей региона, может способствовать развитию сепаратистских тенденций в ряде регионов Украины, а так же апелляций представителей вымирающих языков к международной общественности. Также стоит отметить, что отсутствие перечня коренных языков или их законодательного определения может стать причиной недобросовестного толкования целого ряда положений закона Украины «Об основах государственной языковой политики».

Наиболее оптимальным решением этой проблемы, на данный момент видится разработка и принятие законодательного акта о коренных языках Украины, учитывающего исторический и культурные аспекты формирования Украины и как страны, и как независимого государства.

5.) На наш взгляд, несмотря на то, что в законе Украины «Об основах государственной языковой политики» украинский язык даже в избыточной мере защищен как государственный, то как коренной язык Украины, как неотъемлемая составляющая мировой культуры украинский язык на сегодняшний день защищен не в полной мере. В частности, законодатель, подчеркивая смысл украинского языка как единого на всем пространстве страны государственного языка, не уделил внимания необходимости поддерживать и сохранять диалекты украинского языка. То есть, действующий закон не гарантирует украинцам права на региональную языковую самобытность внутри украинского языка. Сам вопрос о диалектах украинского языка мы оставим за рамками данного анализа, но отметим, что диалектные различия украинского языка заметны даже неквалифицированному наблюдателю. Однако в законе Украины «Об основах государственной языковой политики» украинскому языку отводиться роль сугубо государственного языка. Закон не уделяет внимания сохранению множественности форм украинского языка — что безусловно обогащает украинскую и общемировую культуру. Подобное отношение законодателя к украинскому языку может спровоцировать явление, называемое языковым сепаратизмом. На фоне законодательной либерализации положения языков национальных меньшинств и коренных языков Украины, носители диалектов могут посчитать себя ущемленными и для получения тех возможностей, которые открывает закон для иных языков, начать культурный и политический процесс попыток обособления диалектов от украинского литературного языка.

Примеров языкового сепаратизма можно привести множество, например, перешедшее в политическую плоскость противостояние носителей диалекта эрзя с носителями диалекта мокша в рамках мордовского языка. Впрочем, и украинский язык, так же как и русский и белорусский, является результатом процессов языкового сепаратизма в ранее едином древнерусском языке.

Решение этой проблемы является сугубо внутренним делом Украины, однако считаем возможным высказать точку зрения, что наряду с региональными языками поддержкой государства могут пользоваться и региональные диалекты, и это вполне уместно отразить в законе, определяющем языковую политику, например, в виде гарантий употребления диалектов в таких сферах, как культура, искусство, а также в региональных СМИ. Более конкретные формы поддержки диалектов украинского можно делегировать в соответствующие государственные программы.

6.) Часть 4 ст. 7 хартии предусматривает, что «В случае необходимости участники способствуют учреждению органов для оказания содействия властям по всем вопросам, относящимся к региональным языкам или языкам меньшинств». Создание таких органов законом не предусмотрено, при этом, с учетом политизированности языковых отношений на Украине, необходимость их создания можно предвидеть заранее. При этом важно на законодательном уровне описать функции этих органов, чтобы исключить возможность их использования в виде языковых карательных органов и придания им полицейских функций — в частности, возможности определения наказаний без судебного решения. Здесь, на наш взгляд, следует ориентироваться на ч. 3 ст. 5 Конституции Кыргызской Республики 1993 года — «Не допускается ущемление прав и свобод граждан по признаку незнания или невладения государственным языком».

7.) К «законодательству Украины о языках» фактически относятся и акты «местных советов», указанные в ч. 3 ст. 7. Этими решениями и легализуются региональные языки и языки меньшинств. Формулировки «по решению местного совета» или «местный совет обязан принять соответствующее решение» вкупе с отсутствием законодательных инструкций говорят о том, что в данном случае мы имеем дело с правом дискреции, что вряд ли оправдано в данном случае, так как в любом случае это будет политическое решение. Поэтому уместнее было бы использовать формулировку «местный совет утверждает» с тем, чтобы не оставлять местным советам возможности принимать отрицательные решения, которые потом фактически невозможно будет обжаловать как раз-таки из-за отсутствия законодательных инструкций.

В противном случае можно будет ожидать серьезного обострения межнациональных отношений в тех регионах, где национальные меньшинства в недостаточной мере представлены в местных органах власти.

8) Так как многие положения закона не дают ответа на вопрос о том, каким образом они будут реализованы на практике, а также не дают ответа об источниках финансирования обеспеченных законом прав, то целесообразно рассмотреть эти аспекты с участием правозащитников и экспертов непосредственно в регионах Украины, как в форме экспертиз, так и через построение возможных конфликтных моделей и методов их решения путем проведения «деловых игр».

Москва-Варшава-Таллин, август 2012 г.