Главной целью преобразований Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) должно стать её превращение в скоординированную, слаженную, эффективную организацию с конкретными контрольно-исполнительными механизмами. Об этом пишет эксперт по Центральной Азии и Кавказу в Тегеране Вали Каледжи в статье для Международного дискуссионного клуба «Валдай».
С момента своего создания в 2001 году ШОС претерпела несколько горизонтальных (расширение членского состава) и вертикальных (задачи и функции) эволюций. Спустя два десятилетия она была группой из девяти основных членов с правом голоса, включая Россию, Китай, Казахстан, Киргизию, Таджикистан, Узбекистан, Индию, Пакистан и Иран. В ходе виртуального саммита Совета глав государств ШОС, организованного Индией 4 июля 2023 года, Иран стал полноправным членом организации, что является последним ключевым этапом горизонтального развития этой организации. Также в ШОС есть три члена-наблюдателя без права голоса – Монголия, Белоруссия и Афганистан. Афганистан имеет в группе неопределённый статус после возвращения талибов к власти в 2021 году и непризнания Исламского Эмирата международным сообществом, в том числе членами ШОС. Представители талибов не приглашались на различные встречи организации с августа 2021 года. Время покажет, как эта ситуация будет развиваться в будущем. Белоруссия подписала меморандум об обязательствах во время того же виртуального саммита, что приведёт к её вступлению в 2024 году. Что касается Монголии, которая присоединилась к ШОС в 2004 году в качестве члена-наблюдателя, маловероятно, что её статус изменится.
Также у ШОС есть 14 «партнёров по диалогу» – это Турция, Армения, Азербайджан, Катар, Бахрейн, Египет, Саудовская Аравия, Кувейт, Мьянма, Объединённые Арабские Эмираты (ОАЭ), Шри-Ланка, Непал, Камбоджа и Мальдивы. Статус партнёра по диалогу позволяет заинтересованным странам принимать участие в специализированных мероприятиях в рамках ШОС по приглашению государств-членов. Таким образом, за последние два десятилетия ШОС значительно расширилась от своего первоначального региона в Центральной Азии до таких регионов, как Южный Кавказ, Восточная Азия, Индийский субконтинент и Ближний Восток. В результате сегодня ШОС является крупнейшей в мире региональной организацией. Общая площадь её государств-членов превышает 34 миллиона квадратных километров. Это более 60 процентов территории Евразийского континента. Общая численность населения государств ШОС составляет 3,2 миллиарда человек, то есть около половины населения мира.
БУДЬТЕ В КУРСЕ
Одновременно ШОС значительно разрасталась по вертикали по своим задачам и функциям. Изначально основное внимание организации, как преемницы «Шанхайской пятёрки» было сосредоточено на пограничных вопросах и решении проблемы «трёх сил зла» (терроризм, экстремизм, сепаратизм), но её мандат постепенно расширился, включив широкий спектр экономических, культурных и научных направлений. Сегодня в рамках ШОС осуществляются разнообразные инициативы, ориентированные на межрегиональную торговлю, транзит, промышленную кооперацию, инновации, стартап-проекты, сокращение бедности, цифровую трансформацию, туризм, общественную дипломатию и другие сферы. Эта широкая и разнообразная повестка дня представляет собой серьёзную задачу для секретариата ШОС, который должен координировать деятельность государств-членов.
Читайте также: ШОС: новые границы – новые задачи
Быстрое горизонтальное и вертикальное развитие ШОС имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Хотя расширение членского состава и мандата организации может рассматриваться как позитивное явление, оно также порождает обеспокоенность по поводу слаженности и эффективности организации. Некоторые эксперты даже говорят о «кризисе идентичности» ШОС. Проблема в том, что решения ШОС не имеют необходимой исполнительной гарантии, и в результате эта организация, подобно Движению неприсоединения, превращается в площадку для дискуссий и оглашения позиций и взглядов. С точки зрения критиков, в этом отношении она уступает не только Евросоюзу, НАТО и АСЕАН, но и Организации договора о коллективной безопасности (ОДКБ).
Одной из основных причин такого положения дел является то, что ШОС столкнулась с проблемой «перегрузки», взяв на себя множество различных задач и обязанностей. За последние два десятилетия организация ставит перед собой очень широкий спектр задач, включая политические и парламентские встречи, оборону, безопасность и вооружение, социально-культурное и научное сотрудничество, поддержку неправительственных организаций, народную дипломатию, а также экономическое, коммерческое, банковское, энергетическое и транзитное сотрудничество. Хотя все упомянутые задачи находятся в ведении секретариата, следует отметить, что, помимо него, в ШОС имеется только три постоянно действующих органа: Региональная антитеррористическая структура, Деловой совет и Межбанковское объединение. ШОС постоянно принимает на себя новые обязательства и определяет новые цели и миссии в различных областях, и нынешняя структура секретариата «перегружается», что негативно сказывается на слаженности, координации, эффективности и особенно на реализации решений организации.
Негативно отразилось на этом процессе интенсивное горизонтальное развитие ШОС в течение последних двух десятилетий и принятие новых основных членов, наблюдателей и партнёров по диалогу. Нельзя отрицать, что ШОС стала более неоднородной по сравнению с тем, что было два десятилетия назад. Принятие таких стран, как Индия, Пакистан и Иран, способствовало неоднородности по географии (Индийский субконтинент и Ближний Восток) и по миссиям и вызовам (традиционные разногласия между Индией и Пакистаном, а также проблемы Ирана с некоторыми арабскими и западными странами). Турция, Армения и Азербайджан также присоединились к ШОС в качестве партнёров, неся с собой вызовы кавказского региона. Важный вопрос заключается в том, есть ли у ШОС потенциал и возможность противостоять большому объёму конфликтов и споров в различных регионах – в Центральной Азии, на Индийском субконтиненте, Ближнем Востоке и Кавказе? Отказ премьер-министра Армении Пашиняна от участия в саммите ШОС в Самарканде в сентябре 2022 года, неспособность Индии очно провести саммит ШОС в июле 2023 года – не является ли это признаками шаткости организации?
Ранее на REX: Вместе против санкций – большие планы стран ШОС
Чрезмерное горизонтальное и вертикальное распространение ШОС негативно сказалось на роли этой организации в системе безопасности Центральной Азии. В то время как «Шанхайская пятёрка», исходное ядро ШОС, имела весьма успешный опыт разрешения споров и определения границ между Россией, Китаем, Казахстаном, Киргизией и Таджикистаном, в последние годы ШОС не сыграла никакой эффективной роли в урегулировании пограничной напряженности между Таджикистаном и Киргизией, зато такую роль смогла сыграть ОДКБ.
Другой яркий пример – неучастие ШОС в противодействии протестам и насилию, вспыхнувшим в Киргизии в октябре 2020 года и в Казахстане в январе 2022 года. В частности, президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев обратился к ОДКБ за военной помощью 5 января 2022 года, «чтобы помочь Казахстану преодолеть эту террористическую угрозу». Почему Токаев запросил военную помощь у ОДКБ, а не у ШОС? Если лидеры и официальные лица Казахстана объявили протесты и насилие «террористической угрозой», почему бы не обратиться за помощью к Региональной антитеррористической структуре ШОС в Ташкенте? Когда протесты и насилие обострились, почему казахстанские политики и силовики в первую очередь обратились к ОДКБ? Хотя есть много ответов на эти вопросы, наиболее важным фактором является неоднородность ШОС, мешавшая организации активно участвовать в противодействии одной из главных угроз безопасности в Центральной Азии в последние годы.
Помимо этого, ШОС должна определить свою стратегию по ряду важных вопросов. Например, несмотря на обширный доступ России, Китая, Индии, Пакистана и Ирана к морям и океанам, ШОС редко уделяет внимание морским вопросам и не имеет конкретной стратегии в этом отношении. В таких обстоятельствах министр обороны Ирана Мохаммад Реза Аштиани обнародовал на встрече министров обороны ШОС в Индии в апреле 2023 года предложение о так называемом Шанхайском поясе морской безопасности. Но похоже, что стремление Ирана к совместным действиям ШОС на море может зайти в тупик, поскольку основным направлением деятельности ШОС в области вооружённых сил и безопасности является наземная безопасность, ориентированная на борьбу с угрозами «терроризма, сепаратизма и экстремизма», как отмечается в уставе организации.
Представляется, что организация должна определить свою стратегию на море в процессе своего географического расширения.
Читайте также: Вступление Ирана в ШОС: разрушение долговременной стратегии США на Ближнем Востоке
Вообще, перед любым новым горизонтальным развитием ШОС следует ответить на ряд важных вопросов. Насколько далеко она собирается расширяться географически? Будут ли члены-наблюдатели переходить в состав основных членов? И могут ли партнёры по диалогу стать членами-наблюдателями, а на следующем этапе – основными членами? Способна ли ШОС противостоять многочисленным конфликтам и разногласиям на обширной географии Центральной Азии, Афганистана, Индийского субконтинента, Ближнего Востока и Кавказа?
В вертикальном развитии представляется необходимым коренным образом изменить структуру секретариата ШОС, чтобы иметь возможность эффективно решать широкий и разноплановый спектр целей и задач. Подходящей моделью могла бы стать структура Европейской комиссии. В связи с этим могут быть созданы следующие комиссии под руководством генерального секретаря ШОС с членством представителей от каждой страны-члена в каждой комиссии: Комиссия по политическому и парламентскому диалогу, Комиссия по военному сотрудничеству, безопасности и разведывательному сотрудничеству, Комиссия по урегулированию споров, Комиссия по экономическому, деловому, коммерческому и банковскому сотрудничеству, Комиссия по транзитно-транспортному сотрудничеству, Комиссия по энергетике, Комиссия по науке, Комиссия по культурному и социальному сотрудничеству, Комиссия по работе с неправительственными организациями. Эти комиссии будут собирать, анализировать и систематизировать планы и идеи стран-членов в разных областях при координации генерального секретаря. Решения могут приниматься на различных заседаниях, включая Совет глав государств ШОС, Совет глав правительств (премьер-министров), Совет министров иностранных дел и совещания глав министерств и/или ведомств.
После утверждения планов комиссии могут взять на себя исполнительную и контролирующую роль, так что решения организации будут иметь исполнительную поддержку. В этой связи ШОС не стоит беспокоиться о внесении поправок в устав и включении постоянно действующих органов в состав новых комиссий. Вслед за прошедшим в Сочи 17–18 апреля 2018 года форумом «Перспективы развития и укрепления Шанхайской организации сотрудничества», в котором приняли участие официальные лица ШОС и многие эксперты, в том числе и автор данной статьи, можно было бы организовать ещё один форум для обсуждения вопросов и предложений.
Главной и конечной целью должно стать преобразование ШОС в скоординированную, слаженную, эффективную и решительную организацию с конкретными контрольно-исполнительными механизмами.
Комментарии читателей (0):