Новая концепция внешней политики России: структура и семантика

Структура новой Концепции внешней политики России имеет трёхчастную иерархическую систему: интересы – цели – задачи. Естественно, это выглядит более правильным как с теоретической, так и с логической точки зрения. О возможных семантических сигналах и намёках подписанного на днях документа пишет программный директор Международного дискуссионного клуба «Валдай» Олег Барабанов.

31 марта 2023 года была утверждена новая Концепция внешней политики Российской Федерации. Она заменила собой предыдущий вариант Концепции, действовавший с 2016 года. Естественно, текущие геополитические события коренным образом изменили как весь расклад сил в международных отношениях, так и позиционирование России в глобальной политике. Поэтому предыдущий концептуальный документ, принятый совсем в другую эпоху, перестал отвечать современным реалиям и нуждался в замене. Хотя стоит отметить, что и Концепция 2016 года была тоже принята уже после Крыма, когда отношения России и Запада перестали быть радужными.

Естественно, сейчас, всего через несколько дней после утверждения новой Концепции, ещё рано говорить о том, насколько эффективно и всеобъемлюще она будет определять реальную российскую внешнеполитическую линию. Для этого, понятно, нужно время. Поэтому сегодня представляется более целесообразным рассмотреть её прежде всего со структурной и семантической точки зрения. И сравнить её в этом отношении с предыдущим вариантом 2016 года, а также действовавшей до него Концепцией 2013 года.

Прежде всего с этой точки зрения надо отметить, что сейчас гораздо более детальным и проработанным предстаёт вводный раздел Концепции. В версии 2016 года в нём выделяются только лишь основные задачи для внешней политики РФ. Отметим, к слову, что в предшествующей ей итерации – в Концепции 2013 года – вместо основных задач выделяются основные цели. Притом, что формулировки многих целей в версии 2013 года идентичны формулировкам задач в версии 2016 года или схожи с ними. И может сложиться впечатление, что слово «цели» просто заменили на слово «задачи», оставив содержание примерно тем же. В новом же варианте 2023 года ситуация другая: сначала определяются национальные интересы России, затем на их основе формулируются стратегические цели внешней политики РФ. И только затем называются основные задачи. Таким образом, в нынешней версии Концепции структура получает трёхчастную иерархическую систему: интересы – цели – задачи. Естественно, это выглядит более правильным как с теоретической, так и с логической точки зрения.

Далее, следующий большой раздел в Концепции 2023 года озаглавлен «Приоритетные направления внешней политики Российской Федерации». Этот заголовок сходен с вариантом 2016 года: «Приоритеты Российской Федерации в решении глобальных проблем» (и аналогичной ему формулировкой в версии 2013 года). Что же касается самих приоритетов, то при всей содержательной разнице в их описании, обусловленной различными реалиями 2013, 2016 и 2023 годов, структурно-семантически перечисление их формулировок достаточно схоже. В версиях 2013 и 2016 годов они практически аналогичны. Нынешний вариант 2023 года основную часть приоритетов определяет либо в тех же формулировках, что и раньше: «формирование справедливого и устойчивого мироустройства»; «верховенство права в международных отношениях», «информационное сопровождение внешнеполитической деятельности РФ»; либо в схожих выражениях: «укрепление международного мира и безопасности» сейчас вместо «укрепление международной безопасности» раньше, а также «международное гуманитарное сотрудничество» сейчас вместо «международное гуманитарное сотрудничество и права человека» раньше. Некоторые приоритеты 2016 года сейчас разведены по нескольким. Так, в версии 2016 года указан единый приоритет «международное экономическое и экологическое сотрудничество РФ». Сейчас же экономика и экология составляют отдельные приоритеты: «международное экономическое сотрудничество и содействие международному развитию» и «охрана окружающей среды и глобальное здравоохранение». После ковида, понятно, здравоохранение тоже вошло в число приоритетов, в данном случае оказавшись структурно объединённым с экологией.

Принципиально новыми приоритетами в нынешней версии 2023 года, чего отдельно не выделялось раньше, являются лишь две темы: «обеспечение интересов РФ в Мировом океане, космическом и воздушном пространстве» и, что в нынешней ситуации наиболее интересно, «защита российских граждан и организаций от иностранных противоправных посягательств, оказание поддержки соотечественникам, проживающим за рубежом, международное сотрудничество в сфере прав человека». Как видим, в нынешнем варианте права человека были соединены в один приоритет с защитой граждан от посягательств.

Более показательны структурно-семантические отличия нынешней Концепции от предыдущих в разделе региональных приоритетов внешней политики РФ. Прежде всего, изменился порядок перечисления приоритетных регионов. В рамках символической трактовки концептуальных текстов можно увидеть мнение, что чем выше стоит тот или иной регион в этом перечислении, тем более он значим в реальной политике. Можно, разумеется, возразить, что всё это напоминает старую западную «кремленологию» эпохи холодной войны, с анализом того, кто из членов Политбюро где стоит на трибуне Мавзолея Ленина. Но тем не менее.

Прежде всего, здесь надо отметить, что в Концепциях 2013 и 2016 годов региональные приоритеты не выделялись в качестве отдельных подразделов, они шли сплошным текстом в перечислении абзацев друг за другом. Их порядок в этих концепциях также аналогичен: СНГ, Евро-Атлантический регион, Арктика, Антарктика, Азиатско-Тихоокеанский регион, Ближний Восток и Северная Африка, Латинская Америка и Карибский бассейн, Африка. Как видим, Крым, Донбасс и первые санкции не понизили Евроатлантику в её месте региональных приоритетов. Сейчас же ситуация другая. Прежде всего, отдельные регионы мира структурно выделены в качестве подзаголовков в этом разделе. И их порядок и формулировки выглядят так: «Ближнее зарубежье», «Арктика», «Евразийский континент. Китайская Народная Республика, Республика Индия», «Азиатско-Тихоокеанский регион», «Исламский мир», «Африка», «Латинская Америка и Карибский бассейн», «Европейский регион», «США и другие англосаксонские государства», «Антарктика».

Таким образом, мы видим два новых термина, которые отсутствовали в Концепциях 2013 и 2016 годов. Один, впрочем, старо-новый термин: «Ближнее зарубежье». Он активно использовался в России в 1990-е годы, но затем почти вышел из употребления, по крайней мере, из официального оборота. В определённой степени это было вызвано и тем, что его использование встречало порой негативное и раздражённое восприятие со стороны партнёров России в СНГ, поскольку, с их точки зрения, семантически в нём можно было бы разглядеть некий акцент на их неполноценность в качестве суверенных государств. В России чаще всего в этот термин не вкладывали столь глубоких семантических коннотаций, но чтобы не раздражать партнёров на пустом месте,термин использовался редко. Повторим, его не было в Концепциях 2013 и 2016 годов. Сейчас же он возвращён в официальный концептуальный документ. По умолчанию, в такого рода документах ничего не меняется случайно. Значит, возвращение к этому термину было осознанным и может быть семантически прочитано как некий сигнал или намёк для других стран в регионе и в мире.

Другой новый термин – это «англосаксонские государства». В постфевральской реальности мы видели, как он всё чаще переставал быть уделом неформальных патриотических групп и начинал использоваться в устных высказываниях официальных представителей РФ. Сейчас термин введён в базовый концептуальный документ. Что, опять же, по умолчанию подразумевает его использование во всех остальных внешнеполитических документах РФ.

Что касается порядка перечисления регионов, то здесь текущая геополитика тоже внесла свои коррективы. Европа и англосаксонские государства опустились практически на самое дно списка. Выросла Африка, которая теперь идёт впереди Латинской Америки. Отдельно из АТР выделен Евразийский континент с Китаем и Индией и помещён впереди него. Ближний Восток переформулирован как исламский мир, но помещён по-прежнему позади АТР. Ну и Антарктика, которая раньше шла вслед за Арктикой в верхней части списка, сейчас оказалась последней.

Ещё один аспект, которому порой придаётся символическое значение в тексте подобных Концепций, это то, какие страны упоминаются в нём особо. Понятно, что и в этом тоже можно увидеть тень от методов «кремленологии», но чаще семантическая трактовка была такой, что если то или иное государство упоминалось особо, значит, оно действительно первостепенно важно для политики РФ. Если же оно исчезало или же появлялось новое, то это воспринималось как семантический сигнал.

В Концепции 2013 года в разделе региональных приоритетов отдельно были упомянуты Белоруссия, Казахстан, Украина («как приоритетный партнёр в СНГ»), Молдавия (с упоминанием особого статуса Приднестровья), Абхазия, Южная Осетия, Грузия (в контексте заинтересованности в нормализации отношений), Германия, Франция, Италия, Нидерланды, Великобритания, США, Канада, Китай, Индия, КНДР, Республика Корея, Япония, Монголия, Вьетнам, Австралия, Новая Зеландия, Палестина (в контексте создания независимого государства), Израиль (в контексте мирного сосуществования с Палестиной), Иран (в контексте ядерной программы), Афганистан, Бразилия, Аргентина, Венесуэла, Куба, Мексика, Никарагуа (всего 33 наименования).

В концепции 2016 года в данном разделек списку добавлены Армения, Киргизская Республика, Испания, Индонезия, Таиланд, Сингапур, Малайзия, Сирия. Убраны Нидерланды, Великобритания, Палестина, Бразилия, Аргентина, Венесуэла, Куба, Мексика, Никарагуа. Израиль оставлен только в контексте арабо-израильского конфликта. Иран прописан в гораздо более широком контексте сотрудничества. Украина оставлена, но формулировка изменена с «приоритетного партнёра в СНГ» на то, что Россия «заинтересована в развитии всего многообразия политических, экономических, культурных и духовных связей с Украиной». Итого 32 наименования.

Этот список отдельно упомянутых стран претерпел значительные изменения в Концепции 2023 года. Из него убраны все европейские и «другие англосаксонские» страны, Япония и Южная Корея. Вместе с Южной Кореей оказалась убрана и КНДР, которая раньше всегда упоминалась в одном абзаце с первой. Убраны отдельные упоминания всех стран АСЕАН. И что наиболее может броситься в глаза, это то, что из стран СНГ отдельно упоминается только Белоруссия. Убраны не только Украина, а также Грузия и Молдавия, но и члены ЕАЭС Казахстан, Армения и Киргизская Республика. С другой стороны, вновь упомянут ряд стран Латинской Америки, которые были в версии-2013, но исчезли из версии-2016 (это Бразилия, Куба, Никарагуа, Венесуэла). Ещё две страны региона, Аргентина и Мексика, упомянутые в 2013 года, сейчас отдельно не выделены. И впервые в подразделе исламского мира отдельно упомянуты Турция, Саудовская Аравия и Египет. Здесь может броситься в глаза, что не упомянуты отдельно ОАЭ. И как и в двух предыдущих версиях, в нынешней Концепции отдельно не упомянута ни одна страна в подразделе «Африка» (за исключением Египта, сейчас упомянутого в другом подразделе «Исламский мир»).

В итоге список-2023 выглядит так: Белоруссия, Абхазия, Южная Осетия, Китай, Индия, Монголия (только в контексте экономического коридора «Россия – Монголия – Китай», а это гораздо более суженная формулировка, чем раньше), Афганистан, Иран, Сирия, Турция, Саудовская Аравия, Египет, Израиль (упомянут в контексте заинтересованности РФ в нормализации его отношений с соседями, в том числе в палестинском вопросе; создание независимого Палестинского государства, бывшее в версии-2013 и исчезнувшее в версии-2016, отсутствует и в нынешней Концепции), Бразилия, Куба, Никарагуа, Венесуэла, США. Всего 18 наименований. Как видим, это количество ощутимо меньше, чем в двух предыдущих версиях Концепции.

И в целом, если считать пронумерованные пункты текста, то их общее количество в нынешней Концепции также меньше, чем раньше: 76 пунктов сейчас вместо 108 пунктов в 2016 году и 104 пункта в 2013 году.

Таковы, на наш взгляд, структурные и семантические особенности вновь принятой Концепции внешней политики РФ в сравнении с предыдущими версиями. Разумеется, само по себе их значение не стоит преувеличивать. Естественно, что практическая реализация положений Концепции глубоко взаимосвязана с динамикой существующих геополитических реалий. Как это будет проходить, покажет время.