От МВД Российской империи до УВП: кто в России отвечает за внутреннюю политику

Внутренняя политика – это важнейшая часть государственной политики.[1] Разумная внутренняя политика обеспечивает эффективное развитие общества, его социальной структуры и экономики. А поэтому внутренняя политика является основой всякой политики, и в первую очередь политики внешней. Без стабильной общественной структуры, без экономических ресурсов внешняя политика невозможна, да и бессмысленна. В свою очередь разумная внешняя политика имеет своей целью создание условий для успешной внутренней политики. Таким образом, внутренняя политика является стержнем основой и целью всей государственной политики.

Но политика не существует в безвоздушном пространстве – любую государственную политику реализуют государственные институты. Существуют такие институты и во внутренней политике. Причем в силу той роли, которую играет внутренняя политика, влияние этих институтов на политическую жизнь в стране зачастую определяющее. По мере развития общества эта роль меняется. Значение соответствующих институтов не становится меньше, но оно изменяется. Демократия меняет форму внутренней политики.

Особенно ярко видно это на примере России. Покажем это, описав развитие институтов внутренней политики в России с XIX века до наших дней.

Министерство внутренних дел Российской империи – орган, осуществляющий внутреннюю политику в России

Допетровская приказная система управления достаточно сложна. Петровская, в которой внутреннюю политику осуществлял в основном сенат, тоже весьма своеобразна и носит отпечаток субъективных черт своего создателя. Поэтому чтобы не перегружать текст, мы начнем рассмотрение вопроса с XIX века, когда система управления приняла современные формы – появились министерства.

Начало становлению министерской системы управления в России было положено 8 сентября 1802 г. манифестом «Об учреждении министерств». Этим документом коллегии были преобразованы в восемь министерств — иностранных дел, военных сухопутных сил, морских сил, внутренних дел, финансов, юстиции, коммерции и народного просвещения.

Мы привыкли, что МВД – это министерство полиции. Между тем по замыслу графа Сперанского, министерство должно было иметь попечение о производительных силах страны и быть совершенно чуждым охранительной функции полиции. Полиция же с 1802 по 1810 г. вообще не имела своего общегосударственного института. С 1810 по 1819 появилось отдельное министерство полиции, и лишь с 1819 г. вливается в МВД на правах департамента, который не был первым и главным.[2] Существенную роль в работе министерства играло подразделение, отвечающее за работу с регионами. Главным инструментом внутренней политики была кадровая политика. Губернаторы назначались императором, но по представлению министра внутренних дел, числились по МВД и приказы получали от министра внутренних дел. Именно организация управления регионами огромной страны была для МВД главной. Министерство внутренних дел же осуществляло статистический учет и ряд других функций. Так что идеи Сперанского пусть и не в полном объеме осуществились – управление страной и её развитием, а не пресечение, стало главной функцией МВД. Следовательно, царское МВД – это министерство внутренней политики. И осуществляло МВД эту политику путем подбора и расстановки кадров и прямого управления регионами через назначенных чиновников.

Значение министра внутренних дел благодаря этому было огромно. В системе кабинета министров – когда министры подчинялись царю непосредственно, а председатель кабинета был формальной фигурой, министр внутренних дел был просто ключевым министром (Лориса-Меликова, министра внутренних дел Александра II называли, да и считали диктатором). Когда в стране был введен пост полноценного премьер-министра, примерно половина премьеров были до этого министрами внутренних дел, а Столыпин был одновременно премьером и главой МВД.

ЦК КПСС – стержень советской политической системы

Российская империя рухнула. Временное правительство, взяв форму царского правительства, где МВД было министерством внутренней политики, но оно полностью устранилось от этой политики, что послужило одной из причин недолговечности этого правительства.

Советское правительство первоначально взяло форму царского правительства. Функции Наркомата внутренних дел РСФСР были следующими:

• организация, подбор кадров и контроль за деятельностью местных советов;
• контроль за исполнением распоряжений центральной власти на местах;
• охрана «революционного порядка» и обеспечение безопасности граждан;
• общее руководство профессиональной и финансово-хозяйственной деятельностью органов милиции, исполнения наказаний, противопожарной охраны;
• руководство коммунальным хозяйством.

Контроль над местными советами и в первую очередь, за исполнением ими распоряжений центральной власти были главными задачами наркомата. От царского МВД главное отличие в том, что речь идет не об управлении, а о контроле. В условиях избираемости власти снизу до верху об управлении речи и не могло идти. В этих условиях наркомат не мог эффективно применять основной инструмент – кадровый. Следовательно, эффективно контролировать регионы у него не было возможности. Функции подбора и расстановки кадров были возложено на ВЦИК. Эти институты работали параллельно, но у ВЦИКА не было региональной развертки, а у НКВД реальной возможности вмешиваться в кадровую политику. В результате оба органа перестали непосредственно заниматься внутренней политикой. ВЦИК сосредоточился на законодательной деятельности. А НКВД после слияния с ОГПУ и создания в 1934 г. НКВД ССССР превратилось в министерство политической полиции.

Ответственность внутреннюю политику взял на себя партийный аппарат. Причин тому было как минимум три:

• партия была единственным вертикально интегрированным институтом. Все решения там шли сверху вниз. Назначение партийного секретаря проходило строго по рекомендации вышестоящего комитета. Поэтому советская демократия никак не ограничивала власть партии;
• партия сконцентрировала в своих руках кадровую политику, причем не только в регионах, но и во всех сферах жизни. Все кадровые решения принимались в партийном аппарате;
• в результате партийный аппарат отвечал и за культуру, и за национальную политику, и за все сферы жизни. В отличие от НКВД РСФСР аппарат партии осуществлял внутреннюю политику целостно, а не только её региональный аспект.

Центром реализации политики был аппарат ЦК КПСС. За различные аспекты внутренней политики: экономическую, культурную и так далее отвечали соответствующие отделы. Главный политический инструмент – кадровую политику осуществлял организационно-распределительные[3] отдел ЦК. Его значение может проиллюстрировать тот факт, что трое из возглавлявших это подразделение людей стали членами Политбюро (Каганович, Маленков, Шелепин), один кандидатом в члены Политбюро (Ежов), а Маленков, хоть и не долго, был лидером страны. По решению XVII съезда были созданы отраслевые отделы, которые отвечали кадровую политику в своих отраслях. Но орграспредотдел, под именем отдела руководящих парт органов обобщал эту работу. В 50-е годы региональная кадровая была выделена в группу отдельных подразделений. С 1954 года существовал отдел организационно-партийной работы по РСФСР и был единый отдел организационно-партийной работы по союзным республикам. Но сущность системы это не меняло. По мере разрастания аппарата и увеличения объемов работы орграспредотдел расширялся, но функции его оставались прежними – управление страной (реализация внутренней политики) через подбор и расстановку кадров. Именно кадровая политика, как и при царе, стала основной формой и основным инструментом политики внутренней.

Управление Президента по внутренней политике – орган формирования современной внутренней политики

После краха советской власти снова встал вопрос об институтах и методах осуществления внутренней политики. Вопрос этот не тривиален. Как осуществлять целостную общегосударственную внутреннюю политику в условиях выборности всех уровней власти и федеративного устройства государства?

Ответ нашли далеко не сразу: был и парад суверенитетов, и назначаемость губернаторов. Выход найден в распределении внутренней политики по уровням: каждый уровень власти реализует внутреннюю политику в пределах своей компетенции.

Такое решение возлагает огромную нагрузку на федеральный уровень. Именно на нем отдельные усилия властей должны превращаться в целостную внутреннюю политику.

Для реализации этой задачи в Администрации президента было создано Управление внутренней политики.[4] В его задачи входит: «осуществление информационно-аналитического и организационного обеспечения реализации президентом его конституционных полномочий по определению основных направлений внутренней политики государства. Подготовка в пределах своей компетенции, обобщает и представляет президенту и руководителю Администрации президента материалов об общественно-политической ситуации в стране, а также предложений по вопросам государственного строительства, федеративных отношений, местного самоуправления, региональной и информационной политики. Организация и обеспечение взаимодействия главы государства с Федеральным Собранием, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, профессиональными и творческими союзами, организациями предпринимателей, торгово-промышленными палатами, общественными и религиозными объединениями, иными структурами гражданского общества. Обеспечение взаимодействия президента и руководителя Администрации президента с полномочными представителями президента в федеральных округах».

Схожие и отличительные черты современной внутренней политики с царским и советским временем видны уже из этого текста. Современная система похожа на советскую своей целостностью – все аспекты внутренней политики сосредоточены в одних руках. Роль УВП по отношению к другим органам федеральной власти схожа с отношением аппарата ЦК с советскими властными органами. Именно УВП гарантирует целостную работу государственной машины в реализации внутренней политики. Поскольку реализация внутренней политики есть задача всех ведомств кроме внешнеполитических, решая эту задачу, УВП превращается в стержень сборки государства, в его главную шестеренку.

А основное отличие в формах реализации внутренней политики. Даже по отношению к органам федеральной власти это взаимодействие, а не управление. По отношению к регионам не управление, а контроль – регионы свободны в своих действиях, но в определенных рамках пока действия региональных властей не становятся неэффективными, преступными или противоречащими интересам государства. Только в этих трех случаях центральная власть вмешивается. Но для того, чтобы такая система слаженно работала контроль должен быть очень эффективным. Иначе есть опасность опоздать с вмешательством. И даже по отношению к общественным сферам вообще не контроль, а взаимодействие. Общество создает свои общественные структуры, а УВП взаимодействует и поддерживает их деятельность в той части, в которой эта деятельность полезна для страны.

Получается более сложная конструкция. И эта сложность определяется более сложной структурой общества.[5] Но вот вопрос. Эффективна ли эта конструкция? Не слишком ли она слаба и сложна?

Да, система сложная. Поэтому она имеет большую вероятность поломки. Но, во-первых, мы на сложную систему обречены, если намереваемся иметь гражданское общество. Во-вторых, в сложности есть не только минусы, но и плюсы. В сложной системе внутренняя политика может решать сложные задачи. Меняются её цели: внутренняя политика уже может служить не только государству, а через него обществу, но и обществу непосредственно. Улучшению жизни людей.

И наконец, последний вопрос: как отражается усложнение системы на значении УВП?

Наш ответ на этот вопрос может показаться парадоксальным. С усложнением системы роль УВП возрастает. «Властных» ресурсов казалось бы меньше: не управление, а контроль и взаимодействие, зато задача становится более значимой. Она заключается не в выстраивании кадровой политики, а в развитии общества, что дает право на большую активность и значение. Ослабление по форме привело к усилению по сути.

Выводы

Внутренняя политика является главным сегментом государственной политики. Все остальные аспекты лишь условия для осуществления внутренней политики. Поэтому жизнь общества во многом определяется эффективностью внутренней политики государства. А эта эффективность зависит от институтов, осуществляющих ее. В России таких институтов было три: Министерство внутренних дел Российской империи, Аппарат ЦК КПСС (шире аппарат КПСС всех уровней) и Управление внутренней политики. Каждый из этих институтов был ключевым в политической системе своего времени. Они имеют много общих черт, но и существенные различия, которые определяются различием структуры общества и системы разных эпох.

МВД Российской империи было частью унитарного, вертикально-выстроенного государственного механизма. Методом реализации внутренней политики было непосредственное управления подведомственными сферами. Главным инструментом управления была кадровая политика – управление через подбор и расстановку кадров. Эта система была хорошо управляема, но не была целостной. Несмотря на особую роль МВД, был ряд министерств, занимающихся внутренними делами. Например, министерство просвещения. Внутренняя политика МВД во многом сводилась к региональной политике.

В советское время, где все уровни власти избирались, а страна была многоуровневой федерацией, осуществление внутренней политики с помощью кадрового рычага непосредственно правительством стало невозможно. Поэтому осуществление внутренний политики взял на себя аппарат КПСС. Центром ее реализации стал аппарат ЦК КПСС. Поскольку партия в СССР отвечала за все и была вертикально-интегрированной структурой, то система внутренней политики у СССР была именно целостной системой. Основным предметом ведения партийного аппарата была кадровая политика, поэтому решение любой проблемы через кадровые решения стало основным методом. Но внутреннюю политику нельзя свести только к кадровой, из-за чего начались сбои. Последствия известны.

В постсоветское время с возникновением гражданского общества стало очевидно, что внутренняя политика не просто результат деятельности того или иного государственного органа, а результат взаимодействия всех ветвей власти и гражданского общества. Но такое взаимодействие столь сложно, что для его эффективной реализации необходим специальный институт. Таким институтом стало Управление внутренней политики Администрации президента.

Предмет работы у УВП тот же, что и у предшественников – внутренняя политика, а вот метод совершенно другой. Он заключается не в управлении, а в организации взаимодействия. УВП – это скорее внутренний МИД, чем МВД. Поэтому здесь по-другому используется привычный инструмент российской внутренней политики – кадровый. Не назначение всех сверху донизу, а контроль над кадрами и подготовка резерва, т.е. не управленческое действие, а создание условий. Управленческие действия начинаются тогда, когда надо пресечь вредную тенденцию. В этом принципиальное отличие от МВД и КПСС. Схожесть же в том, что, обеспечивая взаимодействие всех общественных институтов, УВП становится центром сборки, главной деталью государственного и общественного механизма. В этом смысле повторяет аппарат КПСС, который был таким центром сборки для советского государства.

При всех принципиальных отличиях преемственность сохраняется – институт, отвечающий за внутреннюю политику остается становым хребтом государства.

[1] Внутренняя политика – комплекс мероприятий, проводимых правительством внутри страны, направленных на решения жизненно важных вопросов.

[2] Непропорционально большое внимание, которое до сих пор уделяется полицейской функции МВД, связанно с советским наследием. С советской точки зрения, именно борьба с революцией была главной функцией МВД, и с тем, что сегодня МВД – министерство полиции. Для того, чтобы описать преемственность институтов, рассматривается именно полицейская функция МВД

[3] Название неоднократно менялось

[4] То, что оно создано именно в системе администрации, а как например отдельное министерство вполне естественно: внутренняя политика это именно политика – а политические вопросы в ведении президента а не правительства, кроме того только опираясь на авторитет президента можно осуществлять внутренний политику в «сложных» демократических условиях.

[5] В СССР ничего, кроме государства не было. Поэтому там ничего, кроме управления и быть не могло. Взаимодействовать было не с кем. Сегодня мы пытаемся вырастить гражданское общество, если мы не хотим затоптать его ростки, то в работе с этим обществом должны перейти от управления к взаимодействию.