План преобразования природы 2.0 или просто госпрограмма

Консолидации земель у эффективных агропроизводителей, в том числе через изъятие неиспользуемых или используемых не по целевому назначению земельных участков, в последние годы находятся в центре внимания государства. Создаются и совершенствуются условия и механизмы вовлечение в оборот земель сельскохозяйственного назначения (далее — сельхозземель).

Согласно официальным данным Росреестра, на 01.01.2023 площадь земельного фонда Российской Федерации составила 1 712 519,2 тыс. гектаров, из них площадь земель сельскохозяйственного назначения (далее — сельхозземли) — 379 134,7 тыс. гектаров (22,1%). Общая площадь сельскохозяйственных угодий в составе сельхозземель составила 197 668,8 тыс. гектаров, в том числе общая площадь пашни — 116 190 тыс. га (58,8%), сенокосов — 18 709,1 тыс. га (9,5%), пастбищ — 57 148,1 тыс. га (28,9%), залежи — 4 381,1 тыс. га (2,2%), многолетних насаждений — 1 240,5 тыс. га (0,6%).

Согласно данным Росреестра, в период с 2021 по 2022 годы включительно произошло сокращение общей площади земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации почти на 0,6 млн га (543,7 тыс. га) — менее 1% [1, 2].

Рейтинг лидеров по величине сельскохозяйственных угодий среди федеральных округов РФ:

Приволжский федеральный округ — 26%;

Сибирский федеральный округ — 20%;

Южный федеральный округ — 16%;

Центральный федеральный округ — 15%.

Большая часть земель сельскохозяйственного назначения (66,3%) находится в государственной и муниципальной собственности, и в последние годы наблюдается устойчивая тенденция снижения доли неиспользуемых земель и введения их в сельскохозяйственный оборот.

По состоянию на 01.01.2023, по данным субъектов Российской Федерации, площадь неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения составляла 43,32 млн га или 11,4% общей площади земель сельскохозяйственного назначения в стране.

По состоянию на 01.01.2023 в Российской Федерации 216 049 тыс. га (57,0%) земель сельскохозяйственного назначения находились в не разграниченной государственной собственности [1, 2].

Анализ данных субъектов РФ показал, что на 01.01.2023 в 59 субъектах имеются утвержденные Перечни или ведется учет особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий. Количество регионов, ведущих учет особо ценных угодий, в 2022 году относительно 2021 году увеличилось на 2, общая их площадь также возросла.

В 2022 году начата реализация Государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса РФ, утверждена постановлением Правительства РФ от 14.05.2021 года № 731 (ред. от 27.12.2023, далее — Госпрограмма). На сегодня площадь вовлеченных в оборот сельхозземель составила 638 тыс. гектаров, из них передано агропроизводителям 344 тыс. га. Первоочередной задачей остается увеличение финансирования Госпрограммы из федерального и региональных бюджетов.

В 2024 году реализация мероприятия по постановке на кадастровый учет запланирована для 900 тыс. гектаров на территориях 57 субъектов РФ. Обязательством субъекта РФ при получении господдержки (субсидии) на проведение работ по межеванию и постановки на кадастровый учет ранее не используемых сельхозземель является то, что в течение последующего календарного года указанные участки должны быть переданы конкретному сельхозтоваропроизводителю.

Эти вопросы обсуждались на парламентских слушаний, прошедших в СФ ФС РФ 19.04.2024, по теме «О мерах по повышению эффективности вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и о практике применения механизма изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не используемых по целевому назначению».

Напомним историю вопроса. Не разграниченная собственность, отсутствие сведения в Едином государственном реестре недвижимости (далее — ЕГРН) для значительных площадей сопровождается многолетней, начавшейся с 1992 года, тенденцией уменьшения площадей посевов всех сельскохозяйственных культур и площади пашни, находящейся в реальном обороте (табл. 1).

С 1990 года площадь сельхозземель уменьшилась с 638 млн га до 379 млн га, а площадь пашни — со 132, 2 млн га до 116,2 млн га. За 30 лет переведены в лесной фонд 231 млн га земель сельскохозяйственного назначения. Площадь посевов в 1990 году — 118,0 млн га, а паров 14,2 млн га, суммарно 132,2 млн га или 100% площади пашни. В 2022 году — 92,7 млн га (82,3 и 10,4 млн га соответственно), т.е. на 23,5 млн га меньше «статистической» (табл. 4). Следовательно, об использовании 20% пахотных почв нет достоверной информации. Адекватных сведений нет и о 16,0 млн га пашни, утраченных ранее.

Таблица 1. Площади пашни, вовлеченной в активное сельскохозяйственное производство (посевы, пары, их сумма) в хозяйствах всех категорий в России с 1971 по 2024 год.

Примечание: рассчеты авторов по данным государственной и ведомственной статистики [1-6 и др.], Значения показателей в таблице округлены до десятых.

*За 2023 год приведены данные Росстата без учета статистической информации по Донецкой Народной Республике (ДНР), Луганской Народной Республике (ЛНР), Запорожской и Херсонской областям. По данным Минсельхоза РФ посевные площади в этом году составили 84,2 млн га.

**За 2024 год представлены данные, прогнозируемые Минсельхозом РФ.

Критическим фактором, в значительной мере повлиявшим на увеличение площади неиспользуемых сельхозземель в этот период, послужила реорганизация коллективных хозяйств, заключающаяся в выдаче земельных паев их бывшим сотрудникам, а так же иным категориям жителей сельской местности. Следствием этого процесса стало большое количество невостребованных земельных долей, выбывших из сельскохозяйственного оборота. В 2020 году количество невостребованных земельных долей, по данным субъектов РФ, достигло 1,5 млн единиц, их площадь — 14,2 млн гектаров, что составило 31,6% всей площади неиспользуемых сельхозземель в стране (43,4% неиспользуемых сельскохозяйственных угодий).

Часть земельных участков, по оценкам экспертов, были оставлены в силу естественных причин. В том числе, большие массивы пастбищ пустели из-за сокращения поголовья скота [1-6 и др.].

Следует отметить, что в 2021-2023 годах тенденция сокращения сельхозземель сохранилась. Площадь сельскохозяйственных угодий составила 193 691 тыс. га, в том числе пашня — 116 025 тыс. га, сенокосы — 14 103 тыс. га, многолетние насаждения — 1 812 тыс. га, залежь — 3540 тыс. га. Наибольшее уменьшение площади сельхозземель в Пермском крае — на 310,7 тыс. га, Калужской области — на 57,3 тыс. га, Вологодской области — на 44,3 тыс. га [1,2].

Минсельхоз РФ в 2023 году предложил скорректировать целевые показатели Госпрограммы. Причина — отклонение выделяемого финансирования от первоначальных значений. Как отмечалось в пояснительной записке к соответствующему проекту постановления, общее прогнозное финансирование Госпрограммы до 2030 года с учетом фактического выделения бюджетных средств в 2022 и 2023 году составит 294,6 млрд рублей. В сравнении с планируемым изначально объемом средств (538,4 млрд рублей) общий объем недофинансирования оценивался на уровне 243,8 млрд рублей, или 45,3%7.

Как и в предыдущей редакции, цель программы — вовлечь в оборот не менее 13,2 млн гектаров — не меняется, но Минсельхоз РФ предлагал учитывать в ее достижении результаты других проектов, в частности, федерального проекта «Экспорт продукции АПК», где также проводятся мероприятия по вовлечению в оборот выбывших сельхозземель для выращивания экспортно-ориентированной продукции, в том числе органической.

Планировался переноса срока создания единой федеральной карты-схемы сельхозземель с 2025 на 2030 год, также из-за недостаточного выделения бюджетных средств. Первоначальная редакция Госпрограммы предполагала выделение с 2022 по 2025 годы 16,3 млрд рублей на установление границ сельхозземель и 8,5 млрд рублей на проведение оценки плодородия почв неиспользуемой пашни.

Недофинансирование мероприятия по установлению границ за указанный период составляет 0,68 млрд рублей, а мероприятий по оценке плодородия, в том числе проведению агрохимического и почвенного обследований — 4,59 млрд рублей, что объективно не позволит обеспечить достижение данных целей в полном объеме.

В Госпрограмму постановлением Правительства РФ от 27.12.2023 № 2325 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» были внесены изменения. Определены три цели, достижение которых планируется не позднее конца 2030.

Цель 1. Вовлечение в оборот земель сельскохозяйственного назначения площадью не менее 13234,8 тыс. гектаров. Обеспечивается решением следующих задач:

• подготовка проектов межевания земельных участков, выделяемых в счет невостребованных земельных долей, находящихся в собственности муниципальных образований, и осуществление государственного кадастрового учета земельных участков из состава сельхозземель, государственная собственность на которые не разграничена, и земельных участков, выделяемых в счет невостребованных земельных долей, находящихся в собственности муниципальных образований, с внесением сведений в ЕГРН с границами, соответствующими требованиям законодательства РФ;
• проведение культуртехнических мероприятий на выбывших сельскохозяйственных угодьях, вовлекаемых в сельскохозяйственный оборот.

Цель 2. Получение достоверных и актуальных сведений о количественных характеристиках и границах земель сельскохозяйственного назначения в отношении 100% сельхозземель, включая количественные и качественные характеристики неиспользуемой пашни, планируемой к вовлечению в оборот. Обеспечивается решением следующих задач:

создание единой федеральной карты-схемы земель сельскохозяйственного назначения, включая сельскохозяйственные угодья, в 83 субъектах Российской Федерации до конца 2025 года;

проведение оценки состояния плодородия почв неиспользуемой пашни, планируемой к вовлечению в оборот, включающей сбор и обобщение результатов агрохимического, эколого-токсикологического и почвенного обследований, в отношении не менее 8856,4 тыс. гектаров.

Цель 3. Сохранение в сельскохозяйственном обороте и повышение качественных характеристик сельскохозяйственных угодий за счет проведения мелиоративных мероприятий на площади не менее 7165,4 тыс. гектаров. Обеспечивается решением следующих задач:

• выполнение гидромелиоративных мероприятий на сельхозземлях, предусматривающих реконструкцию, техническое перевооружение и строительство новых мелиоративных систем общего и индивидуального пользования, на площади 610,8 тыс. гектаров;
• защита и сохранение сельскохозяйственных угодий от ветровой эрозии и опустынивания за счет проведения агролесомелиоративных и фитомелиоративных мероприятий путем создания мелиоративных защитных лесных насаждений, а также фитомелиоративных насаждений на площади 217,9 тыс. гектаров;
• химическая мелиорация земель на площади 2737,7 тыс. гектаров;
• предотвращение от выбытия и сохранение мелиорированных земель в сельскохозяйственном обороте за счет реконструкции, технического перевооружения и строительства объектов мелиоративного комплекса государственной собственности Российской Федерации на площади не менее 2233,4 тыс. гектаров;
• проведение комплекса технических мероприятий по поддержке или восстановлению первоначальных эксплуатационных качеств мелиоративной системы в целом или ее отдельных элементов (проведение капитального ремонта объектов мелиоративного комплекса государственной собственности РФ) на площади не менее 865,6 тыс. гектаров;
• защита земель от водной эрозии, затопления и подтопления за счет реконструкции, технического перевооружения и строительства объектов мелиоративного комплекса государственной собственности РФ (обеспечение безопасности и предотвращение затопления (подтопления) сельхозземель путем проведения противопаводковых мероприятий при прохождении весеннего половодья, паводков и выпадении обильных осадков, а также проведение мероприятий по расчистке мелиоративных каналов на всей территории РФ) на площади не менее 500 тыс. гектаров.

Исполнение расходов федерального бюджета по итогам реализации Госпрограммы в 2022 году составило 23,8 млрд рублей, или 99,4% от предусмотренных средств в объеме 23,9 млрд рублей [5]. За счет мелиоративных мероприятий в 2022 году удалось сохранить или вовлечь в оборот около 400 тыс. га земель. Кроме того, по итогам 2022 года осуществлен государственный кадастровый учет земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, из состава сельхозземель и земельных участков, выделяемых в счет невостребованных земельных долей, находящихся в собственности муниципальных образований, — 260,6 тыс. га (план — 241,6 тыс. га); подготовлены проекты межевания земельных участков, выделяемых в счет невостребованных земельных долей, находящихся в собственности муниципальных образований, — 59,6 тыс. га (план — 57,5 тыс. га); площадь сельхозугодий, вовлеченных в оборот за счет проведения культуртехнических мероприятий, — 177,66 тыс. га (план — 163,48 тыс. га).

В 2023 году федеральным бюджетом на реализацию Госпрограммы было предусмотрено 38,4 млрд рублей на 2024 год — 43,3 млрд рублей, на 2025 год — 31,5 млрд рублей.

В 2024 году федеральным бюджетом на ее реализацию предусмотрено 40,6 млрд рублей, на 2025 год — 37,0 млрд рублей, на 2026 год — 37,5 млрд рублей (Федеральный закон от 27.11.2023 № 540-ФЗ «О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов»). На ведомственный проект «Создание и развитие информационных систем вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса РФ предусмотрено в 2024 году — 378,3 млн рублей.

Среди мероприятий Госпрограммы, направленных на повышение эффективности землепользования, — создание федеральной карты-схемы сельскохозяйственных земель, которая содержала бы достоверные и актуальные сведения о количестве и контурах границ земель, включая сельскохозяйственные угодья, в разрезе муниципальных образований. В 2022 году карты-схемы были составлены по 6 регионам.

К 01.05.2024 она уже сформирована по 36 регионам. Получены сведения и определены границы в отношении сельхозземель общей площадью порядка 174 млн га. Выявлено порядка 13 млн га неиспользуемой пашни, из которых для оперативного вовлечения в оборот — 5,4 млн га. В текущем году аналогичные работы проведут на территории еще 37 субъектов. Завершить мероприятия по созданию единой федеральной карты-схемы планируется к концу 2025 года. Результаты работ собираются на едином информационном ресурсе, доступном для всех субъектов страны.

Полученные по итогам формирования карты-схемы сведения и результаты оценки состояния плодородия почв сельхозземель станут фундаментом для вовлечения в оборот дополнительных ресурсов, потенциально востребованных и пригодных для выращивания культур, что может увеличить производство сельхозпродукции на 8 млн т (оценка).

В 2024 году Минсельхоз РФ приступил к разработке так называемых «пакетных» предложений для потенциальных инвесторов. Они будут предусматривать подбор возможных территорий выращивания наиболее востребованных культур с учетом климатических и почвенных особенностей, определению задач для регионов по постановке соответствующих земельных участков на государственный кадастровый учет и последующую передачу их агропроизводителям с предоставлением возможных мер господдержки.

Создание федеральной карты-схемы будет способствовать более качественному планированию сельхозпроизводства, определению стратегических ориентиров для реализации первоочередных мероприятий по вовлечению сельхозземель в оборот, повышению качества их государственного мониторинга, а также могут являться источником сведений для повышения эффективности государственного земельного контроля и надзора, налогового администрирования в отношении сельхозземель [1-6 и др.].

Также на повышение эффективности землепользования направлен проводимый Минсельхозом РФ государственный мониторинг состояния и эффективности использования сельхозземель, позволяющий получать актуальные данные об изменениях количественных и качественных характеристик использования земель сельскохозяйственного назначения и о состоянии их плодородия. Эти данные используются при планировании землепользования, прогнозировании производства и принятии управленческих решений.

В Минсельхозе РФ создается государственный реестр земель сельскохозяйственного назначения в качестве подсистемы Единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения (далее — ЕФИС ЗСН). В нем будут учитываться сведения о состоянии земель и об их использовании. Получить эти данные в форме паспорта земельного участка собственники, землевладельцы или арендаторы смогут бесплатно по запросу через личный кабинет на сайте государственных услуг в течение трех рабочих дней [1-6].

В целях обеспечения упрощенного доступа граждан и крестьянских (фермерских) хозяйств (далее — КФХ) к земельным ресурсам принят Федеральный закон от 14.07.2022 № 316-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с которым с 01.01.2023 граждане и КФХ могут без проведения торгов получить для осуществления деятельности КФХ в аренду на срок до пяти лет находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения.

Федеральный закон от 05.12.2022 № 507-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 507-ФЗ) изменил порядок исчисления срока неиспользования сельхозземель, по окончании которого возникают основания для принудительного изъятия земельного участка у его собственника по решению суда. Установил возможность такого изъятия в случае, если на момент проведения контрольно-надзорного мероприятия выявлен факт неиспользования земельного участка по целевому назначению в течение трех лет и более.

Земельный участок из сельхозземель может быть изъят у его собственника по решению суда в случае, если в рамках федерального государственного земельного контроля (надзора) на момент проведения контрольно-надзорного мероприятия земельный участок используется с нарушением законодательства РФ в течение не менее трех лет подряд с даты выявления в рамках федерального государственного земельного контроля (надзора) данного нарушения. Либо такой земельный участок используется с нарушением законодательства РФ, повлекшим за собой существенное снижение плодородия почв сельхозземель или причинение вреда окружающей среде.

Признаки неиспользования земельных участков по целевому назначению или использования с нарушением законодательства, равно как и критерии существенного снижения плодородия почв сельхозземель устанавливаются Правительством РФ. Это — Постановление Правительства РФ от 18.09.2020 № 1482 «О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 21.09.2020 № 1509 (ред. от 08.06.2022) «Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения» (вместе с «Положением об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения», с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2024).

В то же время постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03. 2022 № 336 (далее — Постановление № 336) «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» введен мораторий на проведение в 2022 году проверок и контрольных (надзорных) мероприятий, в том числе в рамках федерального государственного земельного надзора.

Отметим, что полноценной реализации положений Федерального закона № 507-ФЗ препятствовал введенный в 2022 году мораторий на проведение проверок и контрольных (надзорных) мероприятий.

По результатам проведенной Минсельхозом РФ совместно с Россельхознадзором работы постановлением Правительства РФ от 10.03.2023 № 372 позволяется при выявлении индикаторов риска нарушения обязательных требований при условии согласования с органами прокуратуры осуществлять проведение внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, внеплановых проверок с возможностью выдачи предписаний об устранении нарушений обязательных требований законодательства и контроль исполнения таких предписаний.

Указанные изменения позволяют применять предусмотренные Федеральным законом № 507-ФЗ правовые механизмы при выявлении фактов неиспользования или использования с нарушением законодательства РФ земельных участков из сельхозземель в рамках осуществления Россельхознадзором федерального государственного земельного контроля (надзора) с учетом текущих ограничений.

Минсельхозом РФ совместно с Россельхознадзором проработан подход, позволяющий выносить предписания в ходе внеплановых проверок в отношении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, на которых выявлены процессы деградации, свидетельствующие о его неиспользовании для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности (индикаторы риска). Сведения могут быть получены, в том числе на основании данных дистанционного зондирования Земли из космоса (далее — ДЗЗ) и ЕГРН. В первоочередном порядке рассматриваются земельные участки, в отношении которых получены данные ДДЗ, свидетельствующие об их неиспользовании в течение трех и более лет. Указанный механизм применяется с 01.03.2023.

Выводы

Проведение гидро-, агролесо- и фитомелиоративных, а также культуртехнических мероприятий, в том числе по воспроизводству плодородия почв, потребует значительных финансовых ресурсов. В настоящее время федеральным законодательством предусмотрено возмещение до 50% процентов затрат хозяйствующих субъектов. Серьезной проблемой являются бесхозяйные мелиоративные системы, которые в том числе затрудняют вовлечение в оборот сельхозземель. Её решение связано с изменением федерального законодательства.

Для устойчивого развития АПК должна создаваться и поддерживаться оптимальная структура природно-территориальных комплексов регионального уровня, включая сельхозземли. На основе контурно-мелиоративной организации территории и землеустройства обеспечивается оптимальное сочетание в них различных участков — пашни, агролесомелиоративных и агрофитомелиоративных насаждений, лесов, лугов (сенокосов) и пастбищ, прудов, овражно-балочной долинной сети, позволяющее эффективно и рационально использовать почвенные и гидротермические ресурсы.

Это возможно и необходимо учесть, а затем и осуществить при выполнении задач Госпрограммы. Тогда она реально станет Планом преобразования природы 2.0.

А пока новый прогноз Института конъюнктуры аграрного рынка (далее — ИКАР) по валовому сбору зерна в текущем сезоне — 142 млн тонн (- 4 млн тонн к предыдущей оценке). Прогноз по производству пшеницы — 91 млн тонн (-2 млн тонн к предыдущей оценке).

Причина — засуха в Ростовской области, Краснодарском и Ставропольском краях.

Минсельхоз РФ ожидает снижения производства зерна в текущем сезоне до 132 млн тонн (в прошлом году было 144,9 млн тонн, в 2022 году — 156,6 млн тонн).

Снижение урожая в текущем и следующем сезонах прогнозировали также аналитики, которых осенью 2023 года опрашивал Центр ценовых индексов Газпромбанка. Их оценка близка к текущему прогнозу ИКАР — 142,1 млн тонн зерна (90,3 млн тонн пшеницы).

Литература

1. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2022 году. — М.: ФГБНУ «Росинформагротех», 2023. — 372 с.

2. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2021 году. — М.: ФГБНУ «Росинформагротех», 2022. — 356 с.

3. Предварительные итоги работы отрасли растениеводства за 2023 год и задачи на 2024 год // Всероссийское агрономическое совещание, 31.01.2024. — М.: Минсельхоз РФ. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://mcx.gov.ru/upload/iblock/d9d/a0l0v1a01adi887nk0nu873k6l2wyyri.pdf.

4. Сельское хозяйство в России. 2023: Статистический сборник.- М.: Росстат, 2023. — 103 c.

5. Выступление Председателя Комитета Госдумы по аграрным вопросам, академика РАН В.И. Кашина на встрече с Председателем Правительства Российской Федерации М.В. Мишустиным. 25.03.2024. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа:

http://komitet-agro.duma.gov.ru/novosti/20e0cdbc-4e81-430d-b46d-4e4b2e75f59e.

6. Шокурова Е. Всего в России не используются порядка 31 млн гектаров // Агроинвестор. 27.04.2024. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.agroinvestor.ru/markets/news/42217-minselkhoz-bolee-5-mln-gektarov-selkhozzemel-mozhno-operativno-vvesti-v-oborot/.