Депутаты Госдумы приняли новые поправки в закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Но многие эксперты сомневаются в том, что с помощью поправок проблему коррупции в области госзакупок удастся решить. В ответ на многочисленные вопросы о преимуществах и недостатках законодательства ИА REX публикует интервью руководителя направления Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) Николая Смирнова, предоставленное НИСИПП.
Так в чем же основные недостатки законодательства о госзакупках?
Недостатков несколько. Среди тех, что находятся в законе 94-ФЗ «О размещении заказов», это ряд коррупционных рисков, связанных с исключениями и ограничениями применения процедуры торгов. Тогда реальный выбор исполнителя определяется административным способом на усмотрение определенных должностных лиц и, возможно, на основе коррупционного сговора: это ряд заказов, специально определенных поручениями Президента и Правительства Российской Федерации, сфера энергоэффективности, Саммит АТЭС 2012 года во Владивостоке, Олимпиада 2014 года в Сочи и ряд других сфер. Кроме этого, бюджетные организации получили необоснованные привилегии не платить обеспечение исполнения контрактов, достигающее трети цены контракта. А это, во-первых, стимулирует их безответственность, а во-вторых, устраняет с рынка эффективные частные компании. Об этом рассказывал вице-президент НИСИПП Владимир Буев. Решение таких проблем достигается путем совершенствования процедур размещения на основе принципов добросовестной конкуренции.
Что в данном случае имеется в виду?
А то, что в рамках госзаказа заказчик может потребовать от исполнителя внесения залога или банковскую гарантию. Причем в случае неисполнения договора, либо несоблюдения определенных условий эта сумма может быть не возвращена. То есть она является залогом качественного исполнения условий контракта. И если такое условие заказчиком оговорено, победитель тендера обязан это обеспечение предоставить. Но на бюджетные организации это правило не распространяется. Поэтому они сразу оказываются в привилегированных условиях. И, разумеется, бюджетные организации, в отличие о частных компаний, имеют возможность участвовать сразу во многих конкурсах, поскольку им не нужно замораживать довольно крупные средства. А предприятия малого бизнеса такое положение просто отсекает. С другой стороны, системные недостатки госзакупок, которые действительно существуют, часто приписываются 94-му закону напрасно, поскольку выходят за рамки его действия. И ФАС, и Минфин, и МЭР согласны с тем, что закупочный процесс состоит как минимум из трех стадий: планирование, размещение и исполнение. Однако проблемы, связанные с планированием и исполнением, часто записываются не на свой счет, а на стадию размещения заказа. Мол, эти вопросы не урегулированы 94-м законом.
БУДЬТЕ В КУРСЕ
Полемизируя с Алексеем Навальным, Ярослав Кузьминов заявлял, что закон определяет одну треть всего, что связано с госзакупками.
Так и есть. Зато эту треть он определяет очень хорошо и четко. И, вообще, если закон относится только к трети общей проблемы, это не значит, что он плох, и его нужно отменять.
То есть надо просто добавить определение двух оставшихся третей.
Конечно, если есть недостатки в планировании и в исполнении, зачем все валить на закон, относящийся к размещению. Надо регламентировать оставшиеся неохваченные законом сегменты. Для того, чтобы планирование осуществлялось качественно, нужно установить определенные процедуры именно планирования, контролировать их исполнение, а также обеспечить общественный контроль. Чиновник должен знать определенные правила, следить за сроками и так далее. Для того, чтобы контракты хорошо исполнялись, должна быть установлена ответственность чиновников за все нарушения, которые могут быть допущены в этом процессе.
Президент России Дмитрий Медведев, проводя совещание, на котором потребовал от правительства отчета о работе над законодательством в сфере государственных закупок, признал, что «бюджетные ассигнования на госзакупки выделяются значительные, однако организация тендерной работы идет довольно сложно, далеко не всегда правильным образом». «Часть средств, по сути, просто разворовывается, и это абсолютно нетерпимо. С этим необходимо бороться всем, кто отвечает за проведение тендеров, — и в правительстве, и в правоохранительных структурах», — заявил глава государства. Кроме этого, хочется напомнить еще об одном общественном явлении: в интернете тема госзакупок и особенно ответственности чиновников обсуждается нечиновными гражданами очень активно. Причем мнения высказываются достаточно резкие, а предложения вполне конкретные. Вот, например, что пишет известнейший блогер Навальный, полемизировавший я ректором ВШЭ Кузьминовым: «Они конечно принципиально не хотят обсуждать ничего, что связано с проблемой коррупции, потому что рано или поздно обсуждение стремится к логичному: хорошо, а давайте посмотрим конкретно, сколько именно вы украли вчера, позавчера и на прошлой неделе». А вот еще один очень известный блогер — Максим Авербух. Он довольно подробно написал о своем видении ответственности чиновников за злоупотребления при госзакупках:
«Наказание: указанные 30% выплачиваются за счет зарплаты руководителя организации, разместившей подобный заказ (не может покрыть — автоматически увольняется без права возврата на госслужбу и работы в госкомпаниях); сама организация штрафуется в виде урезания бюджета на следующий год на десятикратный размер предполагаемого воровства; все сотрудники организации на один месяц штрафуются на 10% зарплаты.
Да, это не справедливо. Но не хочешь „попасть“ — не иди работать на госслужбу/увольняйся с нее. Зато это будет очень мотивировать коллектив на недопущение повторных случаев воровства госсредств (фактически мы создаем атмосферу нетерпимости к воровству непосредственно в коллективе, где работает вор)». А еще многими участниками полемики неоднократно сказано, что внесение в бюджеты ведомств определенных сумм на госзакупки, включающих большие откаты, невозможно без участия высоких должностных лиц конкретных ведомств. Утверждение таких расходов — не уровень мелких клерков и рядовых бухгалтеров.
По последнему тезису я должен сказать, что любое государственное ведомство обязано, как минимум, обеспечивать собственное содержание, свою деятельность. То есть рынок государственных заказов существует объективно. Злоупотребления возникают, потому что для этого есть возможности, и у нас таких возможностей, увы, предостаточно. Угнаться за всеми нарушителями сил нет в условиях, когда в них и состоит интерес огромного количества госзаказчиков. Госзаказ пока не связан в явном виде и публичным образом с общественно значимыми результатами ведомств. А раз такой связи нет, то остается одна связь: с помощью госзаказа можно лично обогатиться.
Но ведь такая постановка вопроса фактически означает, что в наших ведомствах воруют все, начиная с министров.
Министры могут и не воровать: бюджет ведомства — сложный и объемный документ, в котором один человек не может проверить все без исключения цифры. Это связано с тем, как устроен внутренний аудит. Более того, если говорить о госзакупках, то здесь победитель устанавливается в ходе тендера, и все эти процедуры по бюджету не проследить. То же и в отношении исполнения: как были в итоге потрачены деньги, имевшие совершенно определенное целевое назначение. Были ли там откаты, и какие вообще там отношения... Необходима настройка всех этих сигналов. Тем не менее, ни компетентного аудита, ни вообще честных торгов не будет, если глава органа в этом не заинтересован. Должна быть установлена ответственность чиновников высокого ранга за соблюдение процедур и результаты госзаказа. Этого у нас пока нет. Как нет ответственности за соответствие структуры заказа стратегическим целям. Это уже вопросы планирования и прямо к 94-му закону они не относятся. Эту процедуру тоже можно выстроить четко и прозрачно. В частности понимание того, что нужно, а что нет, достигается с помощью внедрения системы управления по результатам. Если государственные закупки будут направлены на достижение конкретных целей, чиновники должны будут обосновывать при планировании их необходимость. И такое обоснование, особенно в публичной форме — на том же едином сайте, должно сделать планирование гораздо эффективнее. К тому же при управлении по результатам подразумевается ответственность лиц, планирующих достижение определенного результата. Достигает ведомство результата — оно стимулируется: на следующий плановый период выделяется соответствующий бюджет. Если результат не достигается, анализируются причины, связанные с неэффективным размещением госзаказа и с любыми другими неэффективными действиями чиновников. И если чиновники виноваты, в том, что результаты не были достигнуты, должна наступать четко определенная ответственность, в первую очередь — руководства.
Мы остановились на одном из самых больных вопросов — на ответственности чиновников за результаты их работы по проведению госзакупок. И речь шла о встречающихся предложениях этот вопрос несколько упростить, а ответственность сделать неотвратимой.
Очень часто все хотят пойти по пути упрощений, но упрощения здесь не помогут. Это приведет только к росту коррупции. Допустим, состоится упрощение процедуры увольнения чиновника. Но ведь ясно, что будет это упрощено или нет, козлы отпущения все равно найдутся. Кого надо, все равно уволят. С этим и сейчас нет никаких сложностей: обратите внимание на реформу МВД. Нужен порядок, при котором санкции будут применяться действительно к виновным, то есть к тем, кто принимал решение или участвовал в этом.
У нас санкции любят применять к тем, кто пытается сказать правду.
Тем более, поэтому необходимо четко определить всю ответственность: отвечать должен тот, кто ставит подпись. А ставить подпись должен тот, кто непосредственно разрабатывает и принимает решение. И решение должно зависеть целиком и полностью от лица, которое его принимает. При этом необходимо не только установление ответственности — этого мало. У того же самого ответственного чиновника обязательно должна быть установлена возможность защиты своих прав, если он обвинен безосновательно или по необоснованным субъективным основаниям. Нужно сделать так, чтобы просто назначить козла отпущения и уволить его, было нельзя. Он должен иметь право и возможность сказать: в том, что случилось, виноват-то не я, а как раз тот, кто хочет меня уволить. Пусть это будет тот же самый руководитель ведомства. Тем более, что руководителю проще всего уволить своего заместителя, объявив, что именно он во всем виноват. И в этой ситуации заместитель должен иметь право оспорить решение своего руководителя. Если будут установлены такие правила, гораздо большей становится вероятность, что наказание понесет именно тот чиновник, который реально принимал плохое решение.
Я читал Ваш комментарий к спорам о госзакупках, там Вы пишете: «Более того, попытки отменить 94-й закон усиливаются проблемами в планировании. Чиновники, которые не успевают определиться с годовыми планами, конечно, жалуются на то, что им приходится тратить месяц на проведение честных торгов, ведь им уже совсем не до эффективности — главное отчитаться».
Конечно. Ведь чем меньше дисциплинирован человек (причем речь идет совсем не обязательно о чиновнике), тем более мешают ему строгие правила. Они являются для него избыточными ограничениями. Как только возникает определенная процедура, направленная на повышение качества некоего процесса, связанная со временем, у человека, не умеющего планировать свою деятельность, сразу возникают отговорки и претензии. А речь идет о том, что он просто не привык планировать. И лишний месяц на размещение госзаказа для него очень много: ему нужно не семь месяцев тратить на раскачку, а все двенадцать. Понятно, что ему гораздо проще общаться исключительно с карманными конторами, работающими на честном слове. А все формальные вопросы ему, конечно, удобно решать задним числом, когда успеется. В установленном порядке такой чиновник работать не может: ему это очень сложно. Поэтому он всячески ссылается на недостатки 94-го закона, предписывающего ему потратить месяц на определение победителя конкурса.
И все же о 94-м законе: каковы, с вашей точки зрения, его положительные черты?
Основная заслуга закона «О размещении заказов» в том, что им установлены равный доступ к государственным и муниципальным заказам и конкурентные процедуры определения исполнителей. Эти механизмы подкреплены прямыми обязанностями заказчиков эти процедуры соблюдать, доступностью соответствующей информации для всех желающих, а также работоспособной процедурой обжалования. В результате на основе Интернет-технологий (сайта) было создано единое общероссийское экономическое пространство госзакупок, в котором способна эффективно развиваться конкуренция среди поставщиков, и которая сама является во многом инновационным локомотивом.
Но ведь известны и примеры злоупотреблений в сфере госзакупок. Более того, в интернете есть популярный ресурс, посвященный этим вопросам.
РосПил?
Да, причем не он один.
Что касается примеров, то их действительно очень много: от безобидных до вопиющих.
Как можно оценивать ситуацию с закупками госкорпораций? Как я понимаю, они выведены из-под действия 94-го закона.
Для государства и национальной экономики, безусловно, негативно. В отсутствии прозрачных конкурентных процедур ничто не мешает госкорпорациям осваивать государственные ресурсы в личных целях, то есть коррупционным образом. Практика показывает, что госкорпорации предпочитают действовать закрыто — значит, им есть, что скрывать от общественности.
То есть госкорпорации не подлежат у нас действию 94 ФЗ?
Не подлежат, и об этом говорил на последнем, уже упоминавшемся нами совещании у президента глава ФАС Игорь Артемьев. Они изначально находятся за рамками общего законодательства. Они подчиняются законодательству Российской Федерации лишь в той части, в которой это установлено законом о госкорпорациях. И если в соответствующем законе написано, что действие такого-то и такого-то закона на них не распространяется, то так и происходит. Можно, конечно, сделать наивно-оптимистичное предположение, что это делалось для повышения эффективности внутренней иерархической системы госкорпораций, поскольку на время их создания 94-ФЗ действительно был несовершенен. Но он регулярно совершенствуется, чего нельзя сказать о госкорпорациях. И я бы не сказал, что работа в столь замкнутом режиме позволит им кулуарным образом, не тратя времени на процедуры, не оглядываясь на общественность, эффективно проводить госзакупки.
В каком направлении предпочтительно двигаться в вопросах реформирования сферы госзакупок. В частности — как Вы оцениваете два существующих подхода: очередные поправки, предлагаемые ФАСом и Минфином и более кардинальные изменения, как предлагает МЭР?
Об отношениях МЭР и ФАС в связи с проблемой госзакупок у нас на сайте хорошо написал Алексей Шестоперов. Подход ФАС и Минфина состоит в том, чтобы, во-первых, устранить имеющиеся недостатки из закона «О размещении заказов». Они известны и соответствующие конкретные решения уже подготовлены. Во-вторых, предлагается дополнить законодательство процедурами планирования и усилить контроль исполнения государственных контрактов. Эти проблемы решаются в рамках действующего гражданского и бюджетного законодательства. Цели ясны, задачи определены, затраты оценены, результаты очевидны. ФКС — это более рискованный проект, не учитывающий некоторые реальные контексты. Во-первых, предлагается перечеркнуть все достижения в области размещения заказов. Во-вторых, проект основан на нереальной предпосылке о добросовестности госзаказчика, что предполагает как минимум отсутствие коррупции и объективных экономических интересов. А речь идет о стране, находящейся в международном рейтинге коррупции на 154-м месте и в которой коррупционный капитал присутствует в избытке. В-третьих, последствия проекта не проработаны и не оценены. Сегодня эта идея может быть апробирована скорее в пилотном режиме.
Но почему тогда появился такой странный проект?
Замысел такой существовал уже давно, а разработка началась в связи с поручением президента и премьера. Здесь просто два ведомства подошли формально к вопросу, причем с несколько разных позиций.
И чем это кончится?
Сегодня их помирили в публичном пространстве, а в кулуарах это может и не кончиться. Артемьев говорит о своем, Набиуллина — о своем. Благо, официально выбрали менее радикальный вариант, в реализации которого будут участвовать и те, и другие. Хотелось бы, чтобы поменьше раскачиваний было, потому что лодка-то на всех одна.
Комментарии читателей (0):