Когда созреет госполитика в развитии местного самоуправления ?

Двадцать лет назад в российском табеле чинопочитания появилось звание «почетный председатель Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации». Сенаторы ввели это пожизненное звание, чествуя Е. Строева, покидавшего должность председателя палаты — после «блестящей работы», как выразился о нем В. Путин. Строев сам настоял на сложении с себя председательских полномочий ради работы избранным губернатором Орловской области, хотя Путин предлагал ему остаться в Москве.

Сохранится ли такая комплиментарность в отношении В. Матвиенко, которая поступила иначе — оставила пост губернатора Санкт-Петербурга, чтобы возглавить Совет Федерации? Возможно, так как в регламенте палаты сохранена статья 10, раскрывающая статус почетного председателя. Ему отводятся специальные места в зале заседаний Совета Федерации и рабочие помещения в здании, оборудованные оргтехникой и средствами связи. Предоставляется служебное транспортное средство для поездок в пределах города Москвы и после прекращения полномочий сенатора Российской Федерации. Почетный председатель Совета Федерации имеет право принимать участие с правом совещательного голоса в заседаниях Совета Федерации, комитетов палаты, в работе парламентских слушаний, в заседаниях «круглых столов», получать документы и материалы, предоставляемые сенаторам Российской Федерации на заседаниях палаты, комитетов Совета Федерации, на парламентских слушаниях.

Преемнику Е. Строева — С. Миронову — почетное звание не присваивалось, хотя одну из высших государственных должностей он занимал вдвое дольше всех его предшественников. При избрании Аушев высказал пожелание Миронову как бывшему десантнику: «Десантники говорят: десантник — это пять минут орел, а остальное — лошадь. Я Вам желаю, чтобы Вы были пять минут лошадь, а все остальное — орел». Покидая палату, Миронов оставил аушевскую загадку без разгадки, зато, прощаясь с коллегами, умудрился вообще ничего не сказать о том, что принесло прошедшее под его руководством парламентское десятилетие стране и людям.

И почему хоть что-то из того, о чем говорил Строев и что он обещал продолжить, не исполнено. До сих пор. А именно:

• налаживание отношений с Государственной думой должно выстраиваться как результат договоренностей с ее депутатами, президентом, правительством о приоритетах законодательной деятельности, закрепив это принятием соответствующих законов;
• надо изменить порядок разработки и внесения закона о федеральном бюджете. Вначале должна быть принята программа стратегического развития, а уж потом — сам закон, как следствие программы, чтобы можно своевременно влиять на все процессы прохождения этого закона;
• главные стратегические направления надо определять путем принятия конституционных законов, по которым мы должны работать. «Это непорядок, что мы одобрили 1022 закона, однако конституционных из них только семь: остальные — законы-«мотыльки»;
• ощутим дефицит концептуальных предложений, основанных на опыте внесения опережающих это направление законов. В частности, об этом говорил премьер Владимир Владимирович Путин;
• настала пора вместе с учеными подумать о социальной модели развития России в XXI веке. Найти в себе силы и дальше не колебаться под ветром политической конъюнктуры, спокойно и с достоинством выполнять предназначение власти, способствовать благу народа, предотвращению грозящей нам опасности, укреплять единое государство, федеративные отношения, повышать жизненный уровень наших людей.

То, о чем говорил Е. Строев перед оставлением должности спикера, — исключительно парламентская епархия. Без смещения акцентов и переноса ответственности на структуры исполнительной власти и — тем более — на президента Российской Федерации. В этом высшая ценность мыслей о желательной практике самостоятельного и раздельного существования ветвей власти в нашей стране. Без вранья о желании подставить плечо президенту, скрывая намерение просто скрыться за его спиной. И поступок Е. Строева — переход с должности спикера Совета Федерации в губернаторы Орловской области — пример того, как должны поступать — без указки президента страны — действительные государственные деятели.

На мой взгляд, именно в этом причина того, что нерешаемые проблемы жизни соотечественников мы продолжаем считать десятками и десятилетиями. Так или иначе, но все они связаны с ужасным перекосом между столицей и провинцией. В странах мира, на которые Россия столетиями ориентируются, люди продолжают жить в условиях многоцентрия и относительного благополучия в «глубинках». Россия же во многом и по-прежнему — это Москва, чуть меньше — Санкт-Петербург, а дальше — некоторые города-миллионники. Неостановима миграция людей, вырывающихся из сел, деревень и поселков городского типа, потом — из малых городов, а сейчас покидают и крупные города, чтобы получить свою часть столичных денег и столичной перспективы. Развернуть поток в обратную сторону — не репрессиями, а разумными законами и действиями, не законами-«мотыльками», этого ждут от Совета Федерации как палаты регионов. Слоган «палата регионов» не конституционный, но используется давно. Часто эксплуатируется сенаторами для беспрепятственного личного прохода в федеральные ведомства.

Сегодняшние первоочередные проблемы подчеркнуты В. Путиным: «Прежде всего, бедность, низкие доходы многих семей, невысокое качество первичного звена здравоохранения, изношенность школьных зданий». Все эти проблемы образуются за пределами МКАД, но сегодня, как и во все постсоветские годы, поиском решений продолжают заниматься в пределах Садового кольца. Поэтому в Москве на постоянной основе обосновались представительства 82 субъектов РФ. Статьей 95 регламента Совета Федерации предусмотрено проведение в субъектах РФ Дней Совета Федерации, таких «дней» нет. Наоборот, устоялись «Дни субъекта РФ в палате».

Контрпродуктивно стыдить власть в том, что проблемы жизни конкретных людей она вынуждена рассматривать в обобщенном виде и усредненно. Продуктивно и актуально спросить с сенаторов и депутатов за то безобразие, которые устроили они в отношении самых беззащитных элементов структуры публичной власти. Умудрились принять 178 федеральных законов, в которых прописали 1766 полномочий органов местного самоуправления в рамках решения вопросов местного значения, так и за их пределами. Для законодателей не имеет никакого значения, что наименьшая численность муниципальных служащих — 107 человек в Ненецком автономном округе, наибольшая (11,8 тысяч человек) — в Краснодарском крае. 20 процентов не имеют высшего образования. Каждая пятая должность не укомплектована.

Укрупнение муниципальных образований в нескольких субъектах страны привела к тому, что объединяемые поселения в процессе преобразования утрачивают собственные органы власти, бюджет, нормативные правовые акты и иные атрибуты самостоятельного муниципального образования. Союзники концепции укрупнений декларируют «возросшую эффективность муниципального управления, экономию бюджета за счет сокращения числа муниципальных служащих и депутатов» и прочее. Опыт же стран, где такие эксперименты проводились, и отечественная практика свидетельствуют, что укрупнения если и дают эффект, то крайне скромный и недолговечный. Зато создают сложности для жителей в их участии в местном самоуправлении и получении услуг. Что же касается расширения прав граждан в определении приоритетных вопросов для МСУ, то на эту тему мы писали: тем, кто решил воспользоваться новыми законодательными правилами и захотел отремонтировать водокачку, предложили построить детскую площадку. Инициатива не загублена, а, что называется, направлена в «правильные берега».

Основополагающий закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в последние два года изменялся 14 раз. Законодательно введен новый, восьмой вид — по счету — муниципального образования — муниципальный округ. Стартовало региональное нормотворчество по будущим территориальным преобразованиям, уточнениям описаний границ муниципалитетов, «точечная» корректировка перераспределения полномочий, порядка избрания глав муниципальных образований, механизмов участия населения в осуществлении местного самоуправления, в том числе института сельских старост и инициативного бюджетирования. 1 марта 2020 года В. Путин дал поручение правительству подготовить к 1 октября 2021 года проект Основ государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления до 2030 года. Прошел и октябрь, и ноябрь. Принятие Основ государственной политики отложено, видимо, до середины 2022 года. Зато вместо стратегических основ одним сенатором и одним депутатом внесен и принят в первом чтении полновесный закон — «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».

Читайте также: Местное самоуправление. Когда единая система публичной власти будет фактом?

Иначе говоря, то, что должно быть вначале, то, о чем говорил Е. Строев применительно к федеральному бюджету и к любому закону, до сих пор лишь в планах. А закон сам по себе никаких проблем решить не может. В границах Российской Федерации в 20 354 муниципальных образованиях находится 155,5 тысячи населенных пунктов, из которых 1,1 тысячи — города, 1,3 тысячи — поселки городского типа, остальные — сельские населенные пункты. Наименьшая документально зафиксированная площадь поселения составляет 0,23 кв. км. (Ярыш-Мардинское сельское поселение в Чеченской Республике), наибольшая — 336,4 тыс. кв. км (сельское поселение Хатанга в Красноярском крае). Площадь городских округов составляет от 1 кв. км (поселок Горный Забайкальского края) до 91,8 тыс. кв. км (Среднеканский городской округ Магаданской области). Лишь 56 процентов городских и 38 процентов сельских поселений имеют площадь в пределах 100 квадратных километров, что соответствует квадрату со стороной 10 километров и позволяет предполагать возможность пешеходной доступности административных центров этих поселений. Наименьшая документально зафиксированная численность жителей в сельском поселении Оскоба в Красноярском крае — 15 человек. Муниципальным образованием с наибольшей численностью жителей является Новосибирск, насчитывающий 1,6 млн жителей.

Под некоторые особенности есть отдельный федеральный правовой акт: для районов Крайнего Севера, для приграничных территорий, для инновационного центра «Сколково», являющегося частью муниципального образования «Кунцево» в городе Москве, для инновационных научно-технологических центров, для свободного порта Владивосток, для территорий опережающего социально-экономического развития (около 170 муниципалитетов), а также для муниципалитетов с монопрофильной экономикой (моногородов), для особых экономических зон (около 360 муниципалитетов), для исторических поселений (44 населенных пункта), для территорий традиционного природопользования (около 350 муниципалитетов).

И наконец — размеры доходной части местных бюджетов варьируются от нескольких сотен тысяч рублей до нескольких десятков миллиардов в городских округах — центрах агломераций («городах-миллионниках»), а также городских округах — центрах промышленно-добывающих регионов. Так, доходная часть бюджета Новосибирска составила 49 млрд рублей, Екатеринбурга — 48 млрд рублей, Сургута — 31 млрд рублей. Доходная часть бюджетов 12 тысяч муниципалитетов (55,6 процента от числа муниципалитетов — участников бюджетного процесса) не превысила 10 млн рублей, а у 244 муниципалитетов (1,1 процента) составила не более 1 млн рублей. Главное в другом: рост общего объема регионального долга продолжается все последние годы. Сегодня он составляет 2,5 трлн рублей.

1 января 2023 года федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» прекратит существование. Его заменит полновесный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», разработанный двумя писателями: депутатом Крашенинниковым и сенатором Клишасом (парламентские Ильф и Петров?) на 174 страницах. Пояснительная записка к эпохальному закону заняла всего 6 страниц. По заключению Счетной палаты, законопроект определяет перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, реализация которых требует финансового обеспечения. При этом в настоящее время реальная оценка стоимости таких полномочий отсутствует. Откровенно говоря, очень захотелось, чтобы почетный председатель Е. Строев вернулся в Совет Федерации только для того, чтобы за пределами политкорректности публично высказаться обо всей этой весьма странной ситуации. Больше некому?