Почему не удается понять логику действий правительства? Может, ее нет?

Логика мысли и действий кабинета министров Российской Федерации становится предсказуемо непредсказуемой. Загадка на загадке. Хотят как лучше — и никак. Не получается поверить алгеброй гармонию ребусов. Не подходят и круги Эйлера — геометрическая схема, помогающая даже школьникам осваивать сложные и сложнейшие явления, делать наглядными логические связи между ними и понятиями. А разбираться надо, поскольку правительство затеяло реформу государственного управления.

С первого января 2022 года все государственные программы должны будут приобрести новый формат. Форме попытаются придать новый облик, чтобы она соответствовала недавно принятому постановлению правительства под №786. Постановление называется «О системе управления государственными программами Российской Федерации». Замысел классный. Потребность в систематизации структур, форм, методов и технологий управления назрела давно. Многочисленные стратегии, госпрограммы, нацпроекты, федеральные проекты, ведомственные проекты, межрегиональные программы, управляющие комитеты и проектные офисы запутали общественное сознание.

Постановление вызревало долго. Это понятно. Чрезвычайно сложно разработать теоретическую модель системного управления множеством разнопорядковых структур, измененных практикой применения до неузнаваемости и с извращенным применением понятия «система». Ведь — упрощенно говоря — любая система отличается от структуры, от случайного набора элементов, например, от пакета с морковкой, связанного бечёвкой, тем, что, находясь в пакете, каждая морковка ничего нового для себя от соседства с односемянными родственниками не приобретает. Друг с другом корешки объединяет лишь мешок с завязками. Развяжи его, вся структура «системы» рассыплется. Образующие же систему элементы так соединены друг с другом, что общая интеграция придает каждому элементу качество, которым по отдельности он не располагает. И если какой-либо элемент теряет общее качество, система тут же превращается в структуру по типу пакета с морковками.

Поэтому важно было отыскать в постановлении правительства «О системе управления государственными программами Российской Федерации» то качество, которое придает управлению государственными программами Российской Федерации общесистемное свойство. Перелопатив всё вдоль и поперек, скажу: попытка найти общесистемное качество в структуре управления государственными программами не удалась. Несмотря на многообещающее название, управление государственными программами как системный процесс не проглядывается ни по вертикали, ни по горизонтали, ни по диагонали.

Положение «О системе управления государственными программами Российской Федерации», предусмотренное постановлением, прописывает не систему, а совсем другое, именно — «правила разработки, реализации, мониторинга и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации». В документе нет характеристик субъектов, объектов, принципов, норм, процедур управления etc. Идет подробное перечисление разного рода бумаг, текстов, таблиц, форм, форматов, приложений, книг и книжечек, вводятся новые названия. Ничего не сообщается о роли, месте и функциях автора постановления — правительства РФ как главного коллегиального субъекта управленческого процесса, систематизирующего взаимодействие всех своих сотрудников по вертикали. Дискредитирует идею системности сохранение совершенно абсурдной характеристики центрального командного игрока в конституционной должности, а именно — министра Российской Федерации. Тот называется словосочетанием, не поддающимся определению, но свидетельствующим о вторичности по отношению к своей отрасли — «ответственный исполнитель государственной программы». Заместитель председателя правительства Российской Федерации тоже называется весьма неопределенно — «куратор государственной программы», что буквально расшифровывается как наблюдатель.

Все предыдущие варианты госпрограмм формально переживут 2021 год, но затем повторят судьбу постановлений правительства, в соответствии с которыми они были разработаны (№588 от 2010 года и №1242 от 2017 года). Все они 1 января 2022 года окажутся в корзине для бумаг. Правда, напоследок министерства направят в правительство отчеты об их исполнении, но там их читать точно не будут.

Далее. Опубликованных текстов новых госпрограмм всё еще нет. Есть их суррогатный эквивалент в форме «паспортов», которые представлены в Государственную думу вместе с проектом федерального бюджета. Паспорта куцые. Они не содержат описания стратегических приоритетов каждой программы в объеме «до 10 страниц машинописного текста», как предписывало правительство. Нет текстов госпрограмм — нет и официально сформулированной оценки текущего состояния сфер социально-экономического развития Российской Федерации на основе анализа их действительного состояния, включая выявление основных проблем, прогноз развития сфер реализации государственной программы. То есть того, что требовало постановление о системе управления госпрограммами.

Поскольку всего этого нет, нет возможности провести внешнюю экспертизу обоснованности целей госпрограмм, сформулированных в паспортах. Кстати, кабинет министров сам еще не решил, сколько их, этих целей, вообще может быть в госпрограмме: одна, три, пять. Остановились на цифре — «не более 10 наименований». Не госпрограмма, а многоцелевая установка, резон существования которой только в том, чтобы поражать площадь и бить по квадрату, а не по проблеме.

Нет аналитики — невозможно прорецензировать качество и количество показателей государственной программы с точки зрения их необходимости и достаточности для достижения целей государственной программы» и саму систему показателей, которая, по мнению Минэкономразвития, должна «очевидным образом оценивать прогресс в достижении ее целей». Слова «очевидным образом», «необходимость и достаточность» не должны никого вводить в заблуждение. Они — для связки слов. Круги Эйлера не помогут. Это факт и доказательство того, что как не умели, не умеем и не скоро научимся использовать и применять в управленческом процессе научные и практичные понятия по их прямому назначению. Ведь если результаты должны обладать качеством очевидности, то для чего их вообще вводить, выписывать на бумаге и тем более оцифровывать?

Нет текстов госпрограмм — нет и аналитических показателей социально-экономического развития с индексом инвестиций, численностью занятых в отрасли, реальной заработной платой, производительностью и пр. Зато в паспортах появились новые разделы под мудрёным названием «Комплекс процессных мероприятий». Что это такое? Разделы новые, но старьё старьем. Изъяли из правительственных положений о ведомствах описание функций и полномочий министерств, служб и агентств, за выполнение которых сотрудники ведомств получали денежное вознаграждение еще тогда, когда госпрограмм и в помине не было. И перенесли их в тексты госпрограмм. Получается, что правительство своим постановлением о системе управления госпрограммами решило покомандовать и министерствами напрямую. Поручило все мероприятия по исполнению ведомственных функций и полномочий сформировать так, чтобы на одно мероприятие приходилось одно направление расходов федерального бюджета. Или наоборот — чтобы на одно направление расходов приходилось одно мероприятие, хотя всё это и так абсурдно. Правительство требует каждое мероприятие отдифференцировать и присвоить один из типов мероприятий, например, «оказание услуг (выполнение работ)», «осуществление текущей деятельности», «повышение квалификации кадров», «выплаты физическим лицам» и т. д. и т. п.

Никакого отношения все эти сюжеты к проблемам госпрограмм не имеют, но авторы продолжают конкретизировать детали: в планах выполнения мероприятий министерствам надо отразить не только сами мероприятия, но и «детализирующие их контрольные точки». Чтобы избавить ответственных исполнителей, кураторов и иное руководство от погружения в организацию исполнения, чтобы не лезли в отчетность, меньше контролировали процесс, но создавать видимость управления, им предложили обращать внимание на «ключевые промежуточные результаты» или «контрольные точки». Их должно быть достаточно много, не менее 4—6 в год на одно мероприятие. Таким образом, задали и параметры длительности одного отдельно взятого мероприятия — никак не меньше одного года. Теперь аппаратчикам придется придумывать мероприятия, чтобы в период их реализации уместилось минимум 4 — максимум 6 контрольных событий. Десятки тысяч контрольных точек.

По правительственному постановлению план реализации государственной программы обязательно должен состоять из планов меньшего формата — планов реализации «структурных элементов» госпрограммы (федеральных проектов, ведомственных проектов, комплексов процессных мероприятий). Это тоже новое понятие — структурный элемент. Оно введено для унификации элементов госпрограммы, чтобы затем было чему присваивать звание «маркировочный признак». Без маркировки их не распознает «подсистема управления государственными программами государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». Но и после маркировки, на что уйдет уйма времени, бюджета и человеко-часов, цель не будет достигнута. Лишь «по мере ввода в опытную эксплуатацию компонентов и модулей в форме электронных документов, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью лиц, уполномоченных в установленном порядке действовать от имени ответственного исполнителя (соисполнителя, участника) государственной программы (комплексной программы)». А до ввода в опытную эксплуатацию всё должно происходить «в форме документов на бумажном носителе».

Постановление правительства о системе управления государственными программами — колоссальная головная боль для опытных и талантливых сотрудников аппаратов министерств и ведомств, знающих всё то, как и что было прежде, что и чем окончилось. Однако таких уже не так много. К сожалению, так как толковые подчиненные в процессе исполнения неудачных поручений и приказов способны исправить некачественные распоряжения руководства и выправить ситуацию. В случае с постановлением уже оказалось, как два в одном флаконе: неспособность одних объяснить подчиненным, чего от них хотят, и потеря навыка и умения других самостоятельно справиться с задачами хотя бы так, чтобы сохранить видимость логичности и целесообразности.

Приведу один конкретный пример с государственной программой «Развитие здравоохранения», которая находится под нашим пристрастным вниманием. Паспорт этой программы занимает 108 страниц. В них смонтировано 23 «комплекса процессных мероприятий», в том числе «Организация обязательного медицинского страхования в Российской Федерации». Кто-то придумал для этого комплекса процессных мероприятий сразу две, а не одну цель: финансовое обеспечение базовой программы обязательного медицинского страхования на всей территории Российской Федерации и обеспечение устойчивости финансовой системы обязательного медицинского страхования. Очевидно, что цели одинаковые. Такие же и характеристики результатов их достижения. Для первой цели — осуществлять «бездефицитное обеспечение территориальных программ обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования». Результат достижения второй цели — создание эффективной управленческой структуры, обеспечивающей выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Недавно Счетная палата провела исследование ситуации в сфере обязательного медстрахования. Выводы — прямо противоположные тому, на что ориентирует систему новый вариант госпрограммы «Развитие здравоохранения» и ее комплекс процессных мероприятий «Организация обязательного медицинского страхования в Российской Федерации». Выводы — очень тревожные для каждого из нас и для всей системы, которая нуждается не в донастройке, а в более радикальных изменениях. То, что ИА REGNUM уже писало на эту тему, дополним фактами из документов, предоставленных Счетной палатой в многочисленных многостраничных приложениях к своему отчету, включая отклики субъектов РФ. Оказывается, дефицит территориальных программ государственных гарантий из-за отсутствия средств в бюджетах регионов в целом по стране уже составил 13,2 процента, что само по себе огромная проблема и говорит о необходимости принятия срочных, а не процессуальных мер. В отдельных территориях этот дефицит составляет: 57% в Забайкальском крае, 29,6% — в Амурской области, в Республике Бурятия — 21,1%. По итогам прошлого года дефицит территориальных программ ОМС в 56 регионах достиг 51,3 млрд рублей.

По мнению калужских специалистов, другая общая проблема в том, что фактически оказанные объемы медицинской помощи, например, по профилю «онкология», значительно превышают средние федеральные нормативы объема медицинской помощи на одно застрахованное лицо, установленные в программе государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи. Вообще нормировать объемы медицинской помощи надо на основе данных заболеваемости и смертности. В Псковской области убеждены, что надо решительно менять порядок финансового обеспечения медицинских организаций с учетом зон охвата, половозрастного состава населения, инфраструктурных особенностей медицинской организации, дифференциация в стоимости содержания имущества различных медицинских организаций. Так, медицинские организации, обслуживающие сельское население, относятся к I уровню оказания медицинской помощи, оказывают медицинскую помощь по самым низким тарифам, при этом в данных медицинских организациях наблюдается наиболее высокий кадровый дефицит, высокий износ зданий, сооружений и оборудования.

На этом примере говорить о высоком уровне удовлетворенности граждан медпомощью — насмешка над здравым смыслом. А удовлетворенность людей — если говорить по гамбургскому счету — это и есть тот самый системообразующий признак, которым должна обладать вся система управления государственными программами РФ. Удовлетворенность стала универсальным показателем всех программ. Номинальным. Удалось ли его маркировать или оцифровать? Выработать значения по правительственным критериям — «точности, однозначности, измеримости (счетности), сопоставимости, достоверности, своевременности, регулярности (возможности проведения ежемесячной оценки их достижения по предусмотренным методикам расчета показателей, в том числе социальных эффектов (эффектов в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации) от реализации государственных программ (комплексных программ) и отвечать иным требованиям»?

То, что получилось у министров Российской Федерации как ответственных исполнителей этого правительственного постановления, требует отдельного обсуждения. Будет интересно. Весьма.