В этом году исполнилось 160 лет с момента отмены в Российской империи крепостного права. Создание земств, органов местного самоуправления стало одной из так называемых Великих реформ, призванной служить развитию гражданского общества и повышению качества жизни на местах, развитию социальной инфраструктуры, как выразились бы мы сегодня. Но для многих это был шаг к созданию полноценного представительства гражданских интересов — Государственной думы.
Локомотивом преобразований выступила сплочённая группа российских чиновников-либералов, объединённых вокруг светского салона великой княгини Елены Павловны — супруги великого князя Михаила Павловича, дяди Александра II.
Реформаторам приходилось работать в тяжёлой внутриполитической обстановке. Значительная часть дворян подвергала их резкой критике за чрезмерный либерализм. Аристократия обвиняла правительство в том, что его заполонили «красные» чиновники, сделавшиеся социалистами.
С другой стороны на реформаторов Александра II давила «левая» оппозиция, которая настаивала на расширении преобразований, на учреждении парламента и даже на революционном свержении самодержавия с установлением республики. В итоге под градом критики «слева» и «справа» реформы проводились осторожно, путём компромиссов.
Главная задача всего комплекса Великих реформ Александра II заключалась в общей модернизации России на принципах капитализма. Именно поэтому преобразования затронули практически весь спектр внутренней жизни огромной империи.
Модернизация страны была невозможна без формирования гражданского общества. В 1850—1860-х гг. ещё рано было говорить о парламенте и конституции. Требовались хотя бы первые шаги в этом направлении — элементарно обучить людей чтению и письму, дать им опыт публичных действий хотя бы в ограниченных рамках местного самоуправления. Именно эту задачу должна была решить земская реформа — Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.
Идейным вдохновителем земской реформы был товарищ (заместитель) министра внутренних дел в 1859—1861 гг. Николай Алексеевич Милютин. Идея была в том, чтобы постепенно повышать осведомленность верховной власти о нуждах граждан на местах. В конце 1850-х гг. Милютин подал записку императору Александру II, в которой были намечены её основные положения. Документ завершали слова: «Это устройство конституционного управления в России, начиная с низших инстанций, могло бы завершиться впоследствии Государственным советом и иметь его во главе своей. В этот совет государь созывает способных людей из всех губерний, и эти представители непосредственно докладывают государю обо всех нуждах отдельных губерний и о мерах улучшения». Таким образом, земская реформа замглавы тогдашнего МВД Н. А. Милютина — как первый шаг к установлению в России в будущем конституционной монархии с действующим парламентом. Однако первоначально компетентность земств, лишённых политических функций, была ограничена «делами местного интереса, местного хозяйства губерний и уездов».
Земским положением 1864 г. предполагалось решить многие проблемы. Самой очевидной являлся недостаток социальной инфраструктуры на местах. В регионах не хватало больниц, школ, в городах плохо ухаживали за дорогами и уличным освещением, требовался водопровод. Отмечалось неудовлетворительное состояние казенных учреждений: почтовых станций, тюрем, присутственных мест. Иными словами, модернизация страны требовала оперативных решений. Ранее все эти вопросы решались через столицу, что порождало длительную бумажную волокиту. Теперь широкий круг местных нужд предлагалось удовлетворять земствам.
Реформа способствовала формированию гражданского общества, без которого модернизация страны была бы невозможна. Отныне в делах местного самоуправления участвовали представители всех сословий. Единицы непосредственно принимали решения в качестве гласных (депутатов). Однако значительная часть населения обладала правом голоса и через своих кандидатов могла добиться удовлетворения хозяйственных нужд на уровне уезда и даже губернии. Земская реформа делала людей сопричастными к управлению своей малой родиной.
Земская реформа открывала новый путь служения Отечеству — путь сотрудничества с властью. Появились новые рабочие места для людей с образованием — в земских школах, больницах, на должностях агрономов, ветеринаров и так далее. После убийства Александра II террористами «Народной воли» 1 марта 1881 г. значительная часть интеллигенции, испуганной и возмущённой этим беспрецедентным актом террора, отстранилась от радикального революционного движения и массово хлынула в земства и земские учреждения. Популярной стала «теория малых дел», предполагавшая улучшение качества жизни народа путём ежедневного кропотливого труда интеллигентов на должностях врачей, учителей, инженеров и так далее.
Земцы добились колоссальных результатов во многих сферах местного самоуправления: в медицине и образовании, в статистике, в кредитовании сельских обществ на приобретении либо аренду земли. Земства становились центром благотворительности, открывали и содержали приюты, оказывали помощь охваченным неурожаями районам.
Новые учреждения занимались городским хозяйством и благоустройством. Городским думам и управам поручались задачи уличного освещения, канализации и водопровода, вопросы транспорта и дорожной сети, озеленения территорий и содержания городских зданий. Органы местного самоуправления должны были строить больницы и школы, бороться с нищенством, развивать санитарно-гигиеническую службу, принимать меры против пожаров, открывать приюты и заниматься благотворительностью. Губернские власти могли вмешиваться в работу органов местного представительства только в случаях, когда думы или управы нарушали действующее законодательство.
Положительным эффектом реформы стал рост городских доходов в течение 1870—1880-х гг. с 19 до 56 миллионов рублей. По состоянию на 1890 г. 43 российских города получали годовые доходы, превышавшие 200 тыс. руб., тогда как в 1871 г. таким показателем могли похвастаться только десять населённых пунктов. За то же двадцатилетие расходы органов городского самоуправления на благотворительность и образование выросли в десять раз — приблизительно с 500 тыс. до 5 млн руб. в год.
В ожидании «оттепели» после восшествия на престол Николая II многие земства обратились к императору с адресами, включавшими намёки на «доступ земств к престолу». Ответом на эти ходатайства стало известное обращение Николая II к представителям от земств во время официального приёма по случаю монаршего бракосочетания 17 января 1895 г. Император сказал: «Мне известно, что в последнее время слышались в некоторых земских собраниях голоса людей, увлёкшихся бессмысленными мечтаниями об участии представителей земств в делах внутреннего управления; пусть все знают, что я буду охранять начала самодержавия так же твёрдо и неуклонно, как охранял его мой незабвенный покойный родитель». Досадная оговорка, когда царь назвал мечтания «бессмысленными», а не «беспочвенными», вызвала резкое отторжение либералов, что в будущем сыграло немалую роль в начале революции 1905 г. С конца XIX в. пор деятельность либеральной оппозиции приобрела заметно более радикальное направление, многие её деятели стали выступать не за ограничение самодержавия, а за его ликвидацию и установление буржуазной республики.
Противостояние правительства и земского движения по вопросам создания центрального представительного органа, расширения политических прав и полномочий местного самоуправления продолжалось до революции 1905—1907 гг. Позицию властей по этому вопросу прекрасно выражают различные заявления министра внутренних дел (1902−1904) Вячеслава Константиновича Плеве:
— «Прежде всего, нужно, чтобы земские деятели отказались от вызывающего образа действий, от всякого намёка на стремление добиться представительства».
— «Не говорите ничего о представительстве в высших правительственных учреждениях, и тогда мы можем с вами столковаться».
— «Я, со своей стороны, предваряю вас: пока вы будете заботиться о местных ваших делах, вы встретите с моей стороны всякую поддержку, но помните, если вы переступите эту демаркационную линию, вы увидите во мне не министра внутренних дел, а только шефа жандармов».
В начале ХХ в. земцы составляли одну из основных сил либеральной оппозиции. Они последовательно выступали с требованием формирования парламента, которое было реализовано царским манифестом от 17 октября 1905 г. и последовавшим за ним учреждением Государственной думы. С тех пор начинается парламентский этап истории местного представительства, которое заняло весьма твёрдые позиции в III и IV Государственных думах.
Одна из причин большого числа земцев в Государственной думе III и IV созывов крылась в нежелании значительной доли помещиков вообще участвовать в выборах от землевладельческой курии. В основном в таких выборах участвовали самые политически активные дворяне, которые как раз и входили в земские собрания. Не случайно от земских губерний Российской империи в Думу проходили преимущественно депутаты от партии октябристов, считавшейся «самой земской».
Постепенно в обеих Думах сформировалась так называемая беспартийная земская группа, члены которой стремились к объединению и защите интересов местного самоуправления, невзирая на собственную партийную принадлежность. Правда, с 16 марта 1913 г. в земской группе были оставлены лишь те депутаты, кто имели реальный опыт работы в земских собраниях или управах. В результате в объединении осталось лишь 96 человек.
В целом земцы активно взаимодействовали друг с другом, невзирая на фракционные отличия, уходящие на второй план при решении проблем местного самоуправления.
Е. П. Ковалевский, один из лидеров октябристов, говорил: «Враги третьей Думы усердно повторяли: «Это не законодательное, а просто большое земское собрание». В этом много правды, но я не вижу, чем такая правда может быть оскорбительна. Если Государственная дума является вместе с тем «земской» Думой, то это лишь естественное развитие от частного к общему, переход от местного хозяйства к государственному. Расширение масштаба несравненно легче и удобнее, чем сопоставлять план совсем без масштаба или применительно к чужой, у нас не употребимой мерке».
Правительство учитывало во многом «земский» характер III и IV Государственной думы. Не случайно на обсуждение депутатам предлагались многие законопроекты в сфере местного самоуправления, образования, торговли и промышленности. Проблемам в данной области было посвящено 133, или 22% всех законопроектов.
«Земский» характер думы позволял правительству вести с депутатами конструктивный диалог, добиваться компромиссных решений. И все же у земцев были свои интересы, которые они, пользуясь огромной поддержкой на местах, умели отстаивать в частых прениях с представителями кабинета министров.
Известна цитата земского деятеля, представителя фракции октябристов Н. А. Мельникова: «Сила земщины была в традициях, в привычном служении родной земле, в ощущении её близости, её дыхания, в понимании её пути и нужд, которое вытекало из накопленного жизненного опыта ряда поколений, а не кабинетного разбора чужих образцов».
Главная заслуга земств и городского самоуправления заключается в том, что они стали «школой политического и нравственного воспитания для всех слоёв российского общества».
Комментарии читателей (0):