Кудрин предупреждал: ждать ли «бабьего бунта» в России?

Лучше поздно, чем никогда, вероятно, решили в Счетной палате и обратили более пристальное, чем прежде, внимание на эффективность реализуемых государством мер по сокращению бедности, разместив на своем сайте в конце прошлого года — 24 и 25 декабря — анализ проблем с рекомендацией правительству, в частности в 2020 же году подготовить, по сути, базис под выполнение части этих рекомендательных мер. Хотя, что в принципе отмечают в докладе и сами специалисты, с проблемой бедности Владимир Путин ставит задачу бороться не первый год, а значит, времени у ведомства для подобного анализа всё-таки было предостаточно. Но сейчас так сейчас. Тем более, безусловно, из-за пандемии ситуация обострилась, нарушив ранее намеченные планы, потянув за собой новый виток проблем. Как отмечают эксперты СП, кризис, вызванный пандемией, окажет прямое негативное влияние на достижение национальных целей по росту реальных доходов и снижению уровня бедности. Со ссылкой на сценарные условия, основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, как и в целом, согласно мониторингу экономической ситуации в России, падение реальных располагаемых доходов населения по итогам 2020 года в базовых сценариях может составить от 3,5 до 12%. В 2021—2022 годах ожидается рост от 2,4 до 6%. Уровень безработицы в 2020 году, по данным СП, ожидаемый в пределах от 5,5 до 7%, в 2021—2022 годах должен постепенно сокращаться, приближаясь к докризисным значениям.

Несмотря на расставленные правительством Мишустина с самого начала своей работы приоритеты вокруг именно адресной поддержки граждан и бизнеса, тем не менее специалисты СП рекомендуют использовать именно этот (адресный) подход. «Пройти» мимо данного замечания Счетной палаты было трудно. Поскольку еще не забыты не такие уж и давнишние призывы главы ведомства Алексея Кудрина по примеру развитых капиталистических стран раздавать во время пандемии больше денег в качестве поддержки, причем смело используя средства подушки безопасности — ФНБ. На что ряд экспертов и чиновников бесстрашно возражали, говоря о том, что «вертолетные деньги» ни к чему хорошему не приведут, что именно принимаемые в России меры поддержки экономики во время пандемии в итоге окажутся более эффективными. Теперь получается, что вывод, сделанный СП в своем анализе по поводу адресной помощи, не что иное, как согласие и, по сути, одобрение принимаемых правительством мер! Хотя, если держать за скобками или в уме предположение о желании Алексея Кудрина занять один из ключевых постов в правительстве, очевидно, что одобрение политики сегодняшнего правительства в планы не входило. Но вышло, как вышло. «Из песни слов не выкинешь».

Основной проблемой по итогу анализа госполитики, направленной на снижение бедности, специалисты СП называют недостаточность её же систематизации. Как следует из релиза СП, «ей не хватает доказательной базы и адресности». Иными словами, судя по описываемым сложностям, с которыми столкнулись специалисты в попытках оценить эффекты существующих госпрограмм, проблемы таятся больше в технической плоскости. Поскольку «отдельного документа или комплекса мероприятий, например, в форме нацпроекта, направленного на достижение этой цели, нет», правда, заметим, можно подумать, что наличие отдельного нацпроекта исключило бы необходимость проведения замеров смежных с экономикой эффектов при борьбе с бедностью, разве что упростило бы задачу самой СП по оценке хода реализации проекта как такового, ведомство прибегло к анализу всех мер государственной политики, которые могут потенциально влиять на достижение национальной цели по снижению бедности. Это опять же к слову о смежных эффектах и чисто технических тонкостях методологии. Так, на реализацию наццелей по росту реальных доходов и снижению уровня бедности были направлены 992 мероприятия в рамках различных национальных проектов и государственных программ. Тем не менее все они прописаны, в том числе в Едином плане по достижению национальных целей развития РФ на период до 2024 года. Но лишь для небольшой доли мероприятий, как показал анализ СП, возможна оценка вклада в достижение наццелей. По словам директор департамента исследований и методологии Счетной палаты Дарьи Цыплаковой, только в рамках 26 мероприятий была проведена оценка вклада, в рамках 93 мероприятий был разработан лишь дизайн оценки их влияния на достижение наццелей, так как не хватило достаточных данных. То есть эти данные просто не собираются.

Тем временем не лишним будет знать, что на самом деле выплаты пособий на детей до 3 лет и от 3 до 7 лет оказались одной из самых действенных мер поддержки граждан и экономики. Они, по данным анализа СП, позволили снизить уровень бедности приблизительно на 2 процентных пункта. Влияние этих пособий на уровень бедности с 2021 года будет еще выше, поскольку выплаты на детей от 3 до 7 лет будут увеличены до 1 прожиточного минимума (ПМ) ребенка на каждого ребенка семьям, которые остаются за чертой бедности при получении пособия в 0,5 ПМ ребенка. Данные пособия направлены преимущественно на малоимущих, поэтому их введение специалисты СП называют абсолютно оправданной мерой, так как основную долю малоимущих составляют именно семьи с детьми. Кроме того, в рамках оценки влияния экономического роста на доходы населения и уровень бедности было выявлено, что каждый 1% экономического роста сопровождается ростом реальных доходов населения на 1,6−1,7% и снижением уровня бедности на 0,2−0,35 п. п. При этом для цели по снижению уровня бедности в два раза к 2024 году не покрытая экономическим ростом потребность в снижении уровня бедности для достижения целевых значений составит, по разным сценариям, от 4,4 до 3,15 п. п.

Это лишь те немногие оценки, как уже упомянуто, которые возможно установить в силу имеющихся данных. Например, оценить эффект от переобучения, связав его с дальнейшим уровнем снижения бедности, уже сложно. Поэтому аналитики СП предложили для стратегического аудита и стратегического планирования присмотреться к такому подходу, как «теория изменения», применяемому в мировой практике к проектированию мер политики и оценке достижения стратегических целей. Теория изменения базируется на идеях профессора Гарвардского университета Кэрол Вайс. Ее подход состоял в том, что каждый инструмент государственной политики должен быть сфокусирован на достижении конкретного социально-экономического изменения. Без обоснованного предположения о том, как желаемые изменения будут достигаться, эффективное использование инструмента маловероятно. Применяется Теория изменений такими международными организациями, как Всемирный банк, ОЭСР, Программа развития ООН, а также надгосударственными институтами (Европейская комиссия), университетами (Лондонская школа экономики и политических наук, Йельский университет и т. д.) и широким кругом зарубежных государственных и некоммерческих организаций. Останавливаться подробно на данной методике не будем. Имеют ли хоть какой-то вес, целесообразность и подчиняется ли в принципе какой-либо теории сегодняшняя совершенно дикая, как «бои без правил», мировая политика и вместе с ней развитие экономики, большой вопрос. Думается, правительство разберется, какие именно в глобальном смысле подходы подойдут лучше всего для стратегического планирования и оценки эффективности принимаемых мер в России, особенно в век ускоренной цифровизации, так как оно и заинтересовано в этих эффектах больше всего в силу наличия достаточно сложных вводных данных и условий, в которых приходится работать. Потому больше обратим внимание на другие рекомендации Счетной палаты, адресованные, в частности, Минтруду.

Принято считать, что Россия — женская страна, правда, как заметил однажды глава МИД России Сергей Лавров с отсылкой на песенку Семена Слепакова, с некоторыми весомыми мужскими достоинствами. Между тем российским женщинам предстоит и демографию повышать, и вносить свой вклад в семейный бюджет, конечно, при наличии семьи. В ином случае рожать и обеспечивать себя и ребенка. В принципе, если верить статистике Росстата, женской рабочей силы в стране, той, что находится в трудоспособном возрасте, — меньше, чем мужской. Число занятых мужчин в 2019 году составляло 34 млн 643 тыс., женщин — 29 млн 323 тыс. Также принято считать, что на рынке труда существует некая дискриминация по гендерному признаку, хотя в принципе по статистике меньше трудоспособных женщин, следовательно, меньше и безработных женщин. Заметим, приведенные цифры не включают мужчин в возрасте 60−60,5 года и женщин в возрасте 55−55,5 года. В июле прошлого года глава Минэкономразвития Максим Решетников в рамках онлайн-трансляции Политического форума высокого уровня по устойчивому развитию ООН представил обзор, в том числе включающий проблему гендерного равенства, заявив, что в нашей стране это реально действующая норма, сославшись на уровень безработицы в 2019 году и отметив, что для женщин этот уровень был ниже, чем для мужчин. «Но, как и во всем мире, перед нами стоит задача сокращения разрыва в оплате труда между мужчинами и женщинами», — сказал Решетников. Отметим, что из данного обзора следует, что российские мужчины зарабатывают почти на 30% больше, чем женщины.

Вне всяких сомнений, неплохо, что в принципе мужчины зарабатывают хорошо, особенно, если этот доход приходится на семью с детьми. Здесь можно было бы развить тему гендерного равенства или неравенства, отметив, что в каком-то смысле это может привести к вымиранию самих же женщин, а значит и снизив демографию. Так, например, приказом Минтруда от 18 июля 2019 г. № 512н утвержден новый перечень производств, работ и должностей с вредными и (или) опасными условиями труда, на которых ограничивается применение труда женщин, взамен действующего перечня тяжелых работ и работ с вредными или опасными условиями труда, при выполнении которых запрещается применение труда женщин, утвержденного постановлением правительства Российской Федерации от 25 февраля 2000 г. № 162. Новый перечень по сравнению с действующим сокращен более чем в четыре раза (с 456 позиций до 100). А с 1 января следующего года работодатель может принимать решение о применении труда женщин на производствах, работах и должностях, включенных в перечень, при условии создания безопасных условий труда, подтвержденных результатами специальной оценки условий труда. То есть женщины, выступающие за равные права с мужчинами, могут занять и их рабочие места, а те женщины, преимущественно блогеры (в общем, те, которые не задействованы на тяжелых работах), могут больше не голосить по поводу неравенства.

Данный приказ Минтруда на самом деле является частью мер в составе существующей и подписанной в свое время главой правительства Дмитрием Медведевым Национальной стратегии действий в интересах женщин на 2017−2022 годы. Здесь также можно подробно обсудить саму национальную стратегию, которая наверняка вызовет необходимость поднять тему привлечения мигрантов, мол, рабочей силы не хватает, что, безусловно, в той или иной мере так, а женщины не готовы заменять мужчин или мигрантов на тяжелых работах. Однако тема данной статьи обязывает вернуться к методикам, а главное, оценке будущих эффектов от принимаемых государством мер по снижению бедности. Только в тезисах выступления Максима Решетникова кроются небольшие нестыковки. Да, уровень безработных женщин по статистике меньше, но, как мы заметили, и женщин трудоспособного возраста меньше, чем мужчин. В принципе, если рассматривать с точки зрения процентного соотношения безработных, то образуется разница в пользу женщин, но — крайне минимальная — всего в 0,1%: уровень безработицы мужчин составляет 4,9%, а женщин — 4,8%. Такие границы легко стираемы. При этом, чем больше неких нестыковок или, так сказать, недоговоренностей, тем выше вероятность ошибок при стратегическом планировании, соответственно, оценки эффективности мер могут в итоге оказаться далекими от реального положения дел. Более того, от положения «женской половины» России зависит демографическая составляющая, как она зависит и от доходов мужчин, впрочем, с учетом мировых трендов, зависит и от доходов самих женщин. Детали этих зависимостей кроются в обстоятельствах. Поэтому именно Минтруду стоит обратить внимание на все эти детали, установив взаимосвязи. Мы же не хотим, как Китай, со временем столкнуться с нехваткой женщин? Как бы сегодня ситуация некритична и традиционна для России — в возрасте от 0 до 29 лет число мужчин лишь незначительно превышает число женщин: на тысячу женщин приходится 1050 мужчин. Но в будущем гендерное равенство может привести к перекосам в той или иной сфере.

Кроме того, можно предположить, что сокращение перечня тяжелых и вредных работ, к которым теперь допускаются женщины, наверняка повлияет и на социальную составляющую. Допустим, центры занятости станут предлагать безработным женщинам трудоустройство на вакансии из перечня, которые далеко не всем окажутся под силу. К чему приведет отказ от такой работы? Вероятно, это скажется на пособиях по безработице. Как следствие, получим мы опять в целом не самую радужную картину по уровню роста доходов или снижения бедности. Может, некритичную картину мы получим. Но мало-помалу, игнорируя корень проблемы, окажемся снова в непредвиденных обстоятельствах.

Счетная палата рекомендовала Минтруду провести анализ и систематизацию имеющейся системы социальных пособий с тем, чтобы четко определить критерии получения социальных выплат, с указанием их вклада в снижение уровня бедности или повышение доходов целевой группы населения. Для оценки эффективности той или иной меры социальной поддержки оценить охват целевой аудитории, долю малоимущих, охваченных данной мерой, а также то, насколько изменятся доходы и уровень бедности этой группы людей в результате назначения меры поддержки. На основе результатов проведенного анализа пособий, не оказывающих существенного влияния на уровень благосостояния их получателей, сформировать предложения по их замене на те, что будут в значительной мере повышать их уровень доходов. Рекомендовала СП также дополнить Методические рекомендации, определив порядок и подходы к оценке субъектами России влияния мероприятий, реализуемых в рамках национальных проектов в сферах демографии, производительности труда и поддержки занятости, малого и среднего предпринимательства и поддержки предпринимательской инициативы, образования и здравоохранения, на снижение уровня бедности. С точки зрения сегодняшнего дня и положения дел, точнее с точки зрения анализа СП, данные рекомендации могут быть самодостаточными, но если еще немного расширить угол обзора, тем более если речь зашла в том числе и о стратегических планах, в результате чего был поднят вопрос о необходимости применения такого подхода, как теория изменения, названных ведомством рекомендаций может быть и недостаточно.