Foreign Affairs: нежелание Трампа отдавать власть угрожает безопасности США

Президентские выборы в США наконец-то подошли к концу. Победу одержал бывший вице-президент Джозеф Байден, однако вступит в должность он только через десять недель. Этот длительный переходный период необычен для мировой политики и сопряжен с рисками, особенно когда действующий президент отказывается признать свое поражение, пишут президент Чикагского совета по глобальным делам Иво Х. Даалдер и старший вице-президент и директор по исследованиям Совета по международным отношениям Джеймс М. Линдси в статье, опубликованной 12 ноября в Foreign Affairs.

США почти единственное государство среди крупных демократических стран, которым требуется так много времени для назначения нового главы. Во Франции президент вступает в должность в течение десяти дней после выборов. В Великобритании грузовики для вывоза вещей предшественника прибывают на Даунинг-стрит уже на следующее утро после проигрыша действующего премьер-министра. Два с половиной месяца, в течение которых в США передается власть, выглядят хорошо только по сравнению с Мексикой, где переходный период длится пять тяжелых месяцев.

Даже в идеальных обстоятельствах смена президента представляет собой непростое междуцарствие в американской политике. Пока действующий президент продолжает осуществлять свою власть, избранный президент создает команду и конкретизирует на следующие четыре года видение курса страны. США же оказываются зажаты между президентом, который у них есть, и президентом, которого они скоро получат. Однако на этот раз президент Дональд Трамп отказался признать результаты выборов, а его команда не сотрудничает с избранным президентом. В результате переходный период будет более опасным, чем когда-либо. Упорство Трампа угрожает не только американской демократии, но и национальной безопасности. Этот опыт должен побудить политиков США по-новому взглянуть на подход страны к смене президента.

Традиция передачи власти

В прошлом процесс передачи президентской власти иногда проходил гладко, даже когда власть передавалась от одной политической партии к другой. Так, на следующий день после выборов 1992 года избранный президент Билл Клинтон призвал «друзей и врагов Америки признать, как и я, что у Америки за раз бывает только один президент». Уходящий президент Джордж Буш — старший заручился согласием Клинтона, прежде чем несколько недель спустя подписал с Россией крупное соглашение о стратегических вооружениях. Передача власти от Джорджа Буша — младшего к Бараку Обаме была еще более плавной: обе стороны осознали, что переходный период — это уязвимый момент, которым могут воспользоваться страны или группы, которые желают зла США. Буш и Обама сотрудничали так тесно, что уходящие и приходящие официальные лица сидели бок о бок в самый момент передачи на случай возможного нападения.

Однако чаще происходит так, что передача власти от одного президента к другому носит нелегкий и спорный характер. Находящиеся во главе страны люди принимают решения, против которых выступают их преемники: например, Клинтон подписал договор об учреждении Международного уголовного суда в декабре 2000 года, хотя его преемник выступал против этого шага. Избранные президенты и их команды также часто принимают меры для узурпации власти действующего президента. Ричард Никсон, например, сорвал попытки Линдона Джонсона провести американо-советскую встречу на высшем уровне, а выбранный Дональдом Трампом советник по национальной безопасности Майкл Флинн, «как хорошо известно», стремился подорвать политику администрации Обамы в телефонных разговорах с послом России в Вашингтоне.

Однако нынешняя смена президента, вероятно, поднимет планку проблемности еще выше. Трамп утверждает, на выборах победил он. Тем самым нынешний глава Белого дома отвергает само понятие передачи власти от старого президента к новому.

«Переход будет плавным — ко второй администрации Трампа», — заявил на этой неделе госсекретарь США Майк Помпео.

Демонстрируя уверенность в таком развитии событий, на этой неделе Трамп взялся за переустройство гражданского руководства Пентагона, уволив министра обороны Марка Эспера и других высокопоставленных чиновников и поместив на руководящие должности в Агентстве национальной безопасности и других местах верных себе людей. Он также приказал своей администрации подготовить новый бюджет для представления Конгрессу в феврале — когда он уже должен будет покинуть свой пост. Все эти действия указывают на то, что нынешний переходный период будет непохож ни на один другой в истории США. Сейчас впервые уходящая администрация использует всё еще имеющуюся власть, чтобы активно подрывать легитимность своего преемника и способность быстро взять бразды правления в свои руки.

Варианты Байдена

Американская система не включает в себя концепцию временного правительства — правительства, созданного исключительно для поддержания непрерывности государственного управления до тех пор, пока вновь избранная администрация не сможет вступить в свои полномочия. Страна избирает президентов на четыре полных года — не больше, но и не меньше. Таким образом, у новой администрации Байдена нет иного выбора, кроме как переждать Трампа, пока поведение президента остается конституционным и соответствует его уставным обязанностям. Законных методов заставить Трампа пойти на сотрудничество нет, только ждать окончательного истечения срока его полномочий 20 января 2021 года.

Поэтому Байден и его команда должны противостоять искушению принять на себя президентские полномочия до этого дня. Избранный президент и его команда проявили замечательную дисциплину на этом фронте перед выборами, скрупулезно избегая любого поведения, которое предполагало попытку подорвать администрацию Трампа. В частности, предвыборный штаб предписывал всем, кто работал на бывшего вице-президента и выступал у него советником, избегать встреч с иностранными официальными лицами. То же правило теперь применяется к тем, кто участвует в процессе передачи власти. Сохранение этой сдержанности крайне важно: если поспешить с вступлением Байдена в полномочия, это лишь сыграет на руку Трампу, рассказывающему о двуличности демократов. Даже если передача власти кажется затяжной, время Байдена вступить в свои полномочия наступит достаточно скоро.

Однако признание и уважение полномочий действующего президента не означает бездействия. Многие новые президенты публично выражали несогласие со своими предшественниками, иногда в надежде повлиять на действия уходящей администрации в ее последние недели. Байден вряд ли будет иметь большое влияние на Трампа, но, представив свою новую команду и выступая с постоянным потоком политических заявлений и брифингов, Байден может сигнализировать американской общественности и миру, как будет выглядеть его администрация и что она будет делать. Тогда иностранные столицы могут посчитать целесообразным дождаться прихода к власти новой администрации, а не вступать в переговоры с президентом, который уйдет в течение следующих нескольких недель. В конце концов, несмотря на драматизм риторики Трампа, большинство действий исполнительной власти, оставшихся в пределах его полномочий, скорее всего, будут скорее раздражать, чем носить катастрофический характер для избранного президента: Байден может отменить любое исполнительное распоряжение Трампа росчерком пера, уволить или повторно назначить чиновников, как ему заблагорассудится, и отменить любое обещание, не закрепленное в законе.

Конец сотрудничества

Однако более серьезную опасность Трамп представляет для самого процесса передачи власти. Согласно законам, призванным облегчить формальную передачу власти, относительно небольшая команда Байдена по передаче власти, которая проводит встречи с сентября, теперь должна развернуть полномасштабную деятельность. Байден назначил так называемые группы проверки агентств, которые должны встречаться с высокопоставленными должностными лицами федерального правительства в рамках подготовки к первому дню новой администрации у власти. Благодаря подобным встречам у новых должностных лиц складывается понимание, необходимое для принятия обоснованных решений в первый день их пребывания в должности.

Однако враждебность Трампа поставила этот формальный процесс под сомнение. Прежде чем процесс передачи власти сможет начаться юридически, глава Администрации общих служб Эмили Мерфи должна подтвердить, что на выборах выбран новый президент. Мерфи, назначенная Трампом, пока отказывается сделать это, из-за чего переходный период находится в подвешенном состоянии. Даже когда Мерфи начнет процесс, он вряд ли будет гладким. Высокопоставленные должностные лица администрации могут отложить встречу с группами проверки агентств, если не полностью от них отказаться. Если же официальные лица Трампа и согласятся провести встречу, они могут не рассказывать то, что им известно. Они могут отказать своим преемникам в доступе к запрашиваемым ими документам или даже уничтожить записи (хотя последнее может представлять собой федеральное преступление). Даже если Трамп все же разрешит карьерным чиновникам занять переходные должности, предназначенные для них законом, команда Байдена все равно не сочтет их полезными, поскольку администрация приняла такой бессистемный и неорганизованный подход к выработке курса страны.

Однако враждебность Трампа не может свести на нет все усилия Байдена. Группа по передаче власти избранного президента может приступить к поиску людей для заполнения примерно 4 тыс. должностей в правительстве, а также может начать переговоры с Сенатом о скорейшем утверждении 1,2 тыс. уже имеющихся кандидатур. Команда бывшего вице-президента может подготовить некоторые из первоначальных президентских решений Байдена и спланировать их внедрение. Он может планировать важные встречи, звонки, а также поездки по США и иностранные визиты.

Следующие десять недель будут неспокойными, и в этом будет виновата непримиримость Трампа. Специальная группа людей с большим опытом работы в правительстве уже усердно работает над тем, чтобы администрация Байдена была готова взять на себя бразды правления 20 января. Однако поведение Трампа заставляет задуматься о том, действительно ли Соединенным Штатам нужен такой длительный переходный период. Смена правительства — дело сложное даже в самых лучших обстоятельствах. Но не очевидно, подходит ли для этого десять недель. Интервал слишком короткий, чтобы полностью укомплектовать администрацию: этот процесс занимает много месяцев и длится намного дольше и после дня инаугурации. Но на самом деле передача власти, которая требует просто принятия присяги, занимает считаные секунды, а не десять недель.