Есть ли у России шанс выбраться из ловушки Парижского соглашения? Часть 1

В интервью ведущего российского специалиста по экономике международных климатических соглашений Виктора Потапова описывается парадоксальная ситуация, которая сохраняется в России более 20 лет: министерства, ответственные за разработку климатической политики, активно препятствуют созданию в России национальной системы регулирования парниковых газов как главного инструмента защиты российских энергетических и промышленных рынков в условия агрессивного углеродного протекционизма стран ОЭСР.

3 сентября «Деловая Россия» (ДР) при поддержке администрации президента РФ провела телеконференцию «Пограничное углеродное регулирование — вызов для российской экономики или новый виток торговых войн?». В ней участвовали более 100 представителей профильных министерств и ведомств, а также крупнейших организаций, заинтересованных в разрешении проблем углеродного регулирования.

Участники конференции согласились с сопредседателем «Деловой России» в том, что наша страна отстает в решении этого вопроса. Одной из тем разговора стал законопроект о регулировании углеродных выбросов. «Деловая Россия» в письме в адрес Минэкономразвития обратила внимание на существенные недостатки этого закона.

«У нас нет точных данных по углеродному следу каждой конкретной продукции. До сих пор соответствующие измерители так и не внедрены. Есть мониторинг, но он, честно говоря, не устраивает наших западных партнеров», — отметил сопредседатель «Деловой России» Антон Данилов-Данильян.

Еще в 2018 году после заключения Зеленого соглашения стало известно о планах Евросоюза по введению пограничного углеродного налога в отношении стран, чья промышленная продукция обладает более высокой углеродоёмкостью. Задача создания российской системы регулирования парниковых газов и принятия соответствующего закона казалось бы стала безотлагательной, потому что без такой системы российская промышленность оказывается беззащитной перед агрессивной протекционистской «зелёной» политикой стран ОЭСР. Однако закона до сих пор нет. С откровенным нежеланием Минэкономразвития наконец выдало для обсуждения совершенно пустой рамочный законопроект, в котором нечего обсуждать — все оставлено на откуп правительству, то есть самому Министерству экономического развития. Так считает большинство участников совещания «Деловой России», потому что законопроект Минэкономразвития не соответствует требованиям времени и фактически не регулирует выбросы парниковых газов.

За разъяснением того, что происходит сегодня в российской климатической политике, кто противодействует созданию российской системы регулирования парниковых газов, построенной на собственной научной методологии, чем отсутствие такой системы угрожает экономике и безопасности России мы обратились к ведущему российскому эксперту в области экономических аспектов международных климатических соглашений, разработчику методики «углеродного следа», которой сегодня пользуются во всем мире, нашему постоянному автору Виктору Васильевичу Потапову.

* * *

Виктор Васильевич, климатическая ловушка для российской экономики, о которой Вы предупреждали практически 20 лет, судя по всему, захлопывается. Есть ли, с Вашей точки зрения, у России возможность из неё выбраться?

Виктор Потапов: Возможности есть всегда, было бы желание и здравомыслящая политика, вытекающая из интересов национальной экономики. Обратите внимание, «Деловая Россия» проводит не первую конференцию с подобными выводами о состоянии углеродного регулирования в РФ и даже с теми же модераторами: сопредседателем «Деловой России» Антоном Даниловым-Данильяном и директором по развитию Национальной организации поддержки проектов углерода Олегом Плужниковым. Так, недавно, в июле 2019 года, состоялся круглый стол «Деловой России» «Стратегия с низким уровнем выбросов парниковых газов. Мировой опыт и перспективы реализации в России».

В своих публикациях мне неоднократно приходилось констатировать факт отставания России от промышленно развитых стран по углеродному и экологическому регулированию на 15−20 лет. У нас ежегодно в рамках различных международных конференций и форумов десятки раз обсуждаются эти проблемы, а воз не сдвигается с места. Создается впечатление, что климатические форумы, конференции и круглые столы организуются только для того, чтобы в России национальной системы углеродного и экологического регулирования никогда не появилось.

В первой половине 1990-х годов Россия на протяжении 5 лет собиралась создать свою национальную систему регулирования парниковых газов в рамках обязательств по рамочной Конвенции ООН об изменении климата (РКИК), но так ничего и не создала, несмотря на утвержденную в 1996 году Федеральную целевую программу «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий». После этого на рубеже веков мы ещё 7 лет обсуждали возможность ратификации Киотского протокола.

И всё же, несмотря на бесконечную говорильню, первый шаг к созданию российской системы учета выбросов парниковых газов и оценки результатов проектов по сокращению выбросов был сделан. 21 мая 2001 года Минюстом под номером 2719 был зарегистрирован «Порядок централизованного учета документов о выбросах и стоках парниковых газов и результатов климатических проектов, снижающих антропогенные выбросы или увеличивающих стоки парниковых газов субъектами хозяйственной деятельности, осуществляющимисвою деятельность на территории Российской Федерации». Этот документ был разработан мною и выпущен под редакцией руководителя Росгидромета Александра Бедрицкого. Однако этот шаг не имел никаких последствий (кроме диагностических, позволивших прочувствовать масштабы и силу сопротивления), так как документ был заблокирован лоббистами Киотского протокола в ведомствах России.

Тогда, в 2002 году, в российском правительстве меня уверяли, что без национальной системы регулирования выбросов парниковых газов Киотский протокол ратифицирован не будет. И что же? Протокол ратифицировали, а национальной системы нет до сих пор.

История повторилась с Парижским соглашением, к ратификации которого мы также «готовились» почти 5 лет.

Напрашивается естественный вопрос: а для чего мы ратифицируем международные соглашения по климату, если не собираемся их выполнять? Кому это нужно?

Отчасти ответ на этот вопрос проясняет любопытный случай, произошедший на совещании в РСПП под руководством Аркадия Вольского весной 2004 года, который мне довелось лично наблюдать. На этом совещании с участием приглашенных представителей министерств, Мосгордумы и некольких НКО, где обсуждались целесообразность и риски ратификации Киотского протокола, я изложил аргументы против ратификации протокола. Последним выступал представитель Евросоюза, который так подвёл итоги совещания:

«Мне надоели ваши пустые разговоры. Еврокомиссия выделила €11 млн на ратификацию Киотского протокола Россией. Скажите, кому их занести, чтобы решение о ратификации было принято».

И как ни странно, осенью того же 2004 года решение о ратификации Киотского протокола Россией без какой-либо системы регулирования парниковых газов было принято, несмотря на то, что годом ранее на Климатической конференции, проходившей в Москве, Президент РФ Владимир Путин выступил против ратификации Киотского протокола.

И такая ситуация для России не является исключением из правил, а, скорее, нормой. Ранее, в середине 1990-х, нечто подобное происходило и с реализацией на территории России Монреальского протокола по веществам, «разрушающим» озоновый слой. Тогда несколько стран ОЭСР скинулись на сумму порядка $37 млн для реализации «специнициативы» по закрытию в России заводов по производству собственных хладонов и переводу российских заводов холодильного машиностроения на хладоны импортные. В результате мы потеряли и те, и другие заводы. В то же самое время Китай производство холодильного оборудования и «запрещенных» хладонов наращивал. Ну, а озоновые дыры как были, так и остались (см. статьи «Недоказанная научная теория» и «Как освободить экономику из «озонозащитного» плена?»).

Хорошо, мы совершили много ошибок, позволили завести ситуацию в тупик, но можно ли сегодня ещё что-то исправить?

Виктор Потапов: Мне представляется, что нынешняя озабоченность представителей «Деловой России» и других апологетов Парижского климатического соглашения по поводу намерений введения странами ЕС пограничного углеродного налога связана не с заботой об экономике России, а с борьбой за очередные «зеленые» гранты и за сохранения той полулегальной «корпоративной системы» торговли углеродом, которая де факто уже создана в Российской Федерации и функционирует как часть международной системы торговли углеродом. Появление полноценного закона и национальной системы регулирования парниковых газов, созданных в интересах экономики России на основе собственной методологии оценки выбросов и поглощения, угрожает сложившейся неузаконенной на протяжении почти 20 лет торговли углеродом. И вот какие обстоятельства позволяют так думать.

Первое. Фактически, скрытый «пограничный углеродный налог» был действует в странах ЕС с 2011 года, когда они приняли решение о введении с 2013 года платы за разрешение на выбросы парниковых газов на территории Евросоюза в размере €30 за тонну выбросов в эквиваленте СО₂. Страны ЕС являются импортерами энергоресурсов, сжигание которых приводит к выбросам парниковых газов. Таким образом, фактически введенная плата за разрешение на выбросы в странах ЕС уже 7 лет является скрытым пограничным углеродным налогом на импорт углеводородов. И никто ранее в России по этому поводу не возмущался до того, когда намерения о ведении пограничного налога было объявлено явно.

Второе. В случае введения странами ЕС «пограничного углеродного налога» возникает естественный вопрос, кто будет плательщиком такого налога — экспортер или импортер? Евросоюз может обязать платить этот налог в виде таможенной пошлины только свои организации импортеры. То есть, для потребителей и производителей стран ЕС углеродоёмкая импортная продукция (сырье) станет ещё дороже, и это снизит конкурентоспособность на мировых рынках производимой странами ЕС продукции. Нам это выгодно? Кончено, выгодно, пусть два раза облагают своих потребителей углеводородов, чтобы экспортеры боялись.

Третье. Пограничный углеродный налог будет действовать не только для российских экспортеров углеродоёмкой продукции, которая составляет около 30% импорта подобной продукции странами ЕС? Импорт 70% подобной продукции из других стран экспортеров разве не будет облагаться подобным налогом? И, вообще, какова реакция других экспортеров на эту инициативу стран ЕС? Если же этот налог будет направлен исключительно на экспорт продукции из России, то это уже можно квалифицировать как санкции, противоречащие нормам ВТО, и проблемы климата здесь вообще не при чём.

Четвертое. Возникают по поводу этого налога и другие интересные вопросы. Например, намерен ли Евросоюз облагать углеродной пошлиной импортируемую из России электроэнергию в зависимости от углеродного следа её производства? Сегодня Швеция и Финляндия экономят на российской электроэнергии углеродный налог в своих странах, засчитывая выбросы при её производстве России.

А что они будут делать с импортом биоэнергетических ресурсов (топливных брикетов, пеллет и т.д.), которые они сжигают на своей территории, а выбросы от этого сжигания засчитывают заготовителям леса, из которого это топливо производят, то есть России? Не правда ли, чудесную методологию разработала Межправительственная группа экспертов по климату (МГЭИК), как в сказке про вершки и корешки — российскому глупому медведю все время достается несъедобная часть.

И, наконец, пятое обстоятельство — главный вопрос для апологетов углеродной экспансии стран ЕС. Что мешало и мешает представителям РСПП и «Деловой России» после ратификации Рамочного соглашения по климату в 1994 году, Киотского протокола в 2004-м и Парижского климатического соглашения в 2019-м за все эти годы разработать и предложить свой законопроект углеродного регулирования на территории РФ, экономически выгодный для российских экспортеров и экономики РФ в целом. За прошедшие годы по НИРам и НИОКРам по темам углеродного и экологического регулирования, на создание систем учета, а также в рамках национального проекта «Экология» израсходовано не одна сотня миллионов рублей из федерального и регионального бюджетов. И где какие-нибудь результаты?

Поэтому я считаю, что представители Минэкономразвития, Минприроды и других федеральных органов исполнительной власти все эти годы делали все возможное, чтобы осмысленной экономически эффективной системы углеродного регулирования природоохранной деятельности в России не появилось. И ряд событий на протяжении 25 лет позволяют сделать подобный вывод.

Сегодня представители «Деловой России» возмущаются не выдерживающим никакой критики и не отвечающим ни на один актуальный вопрос «климатической» политики законопроектом регулирования парниковых газов, разработанным Министерством экономического развития. А что вы хотите, если один из модераторов конференции «Деловой России», член её генерального совета Олег Плужников ещё в 2013 году, когда был чиновником Минэкономразвития, так оправдывал бездействие своего ведомства:

«Климатическая политика как комплекс мер, направленных на борьбу с изменением климата и адаптацию к его последствиям, на сегодняшний день не входит даже в первые 50 приоритетов долгосрочного развития России, считает заместитель директора департамента государственного регулирования тарифов, инфраструктурных реформ и энергоэффективности Минэкономразвития (МЭР) РФ Олег Плужников.

«Является ли климатическая политика одним из приоритетов долгосрочного развития РФ? Как представитель МЭР, могу сказать, что есть масса других приоритетов… мое мнение, что в топ-50 приоритетов не входит абсолютно точно», — сказал Плужников на круглом столе в Аналитическом центре при правительстве РФ.

«Минэкономразвития пока считает необходимым лишь детальное изучение опыта других стран по созданию у себя национального углеродного рынка. Нужно ли нам форсировать создание такой системы (торговли квотами на выбросы парниковых газов — прим. ИА REGNUM)? В этом не только нет необходимости, но и есть большие сомнения в реализации той схемы, которая была принята в ЕС».

Действительно, а зачем нам собственная система, когда России сегодня предлагается не ломать голову, а встроиться в готовую систему торговли квотами Евросоюза, правда, на правах сидоровой козы.

Таким образом, мы имеем очередной пример продолжающегося на протяжении 25 лет систематического саботажа на уровне исполнительного ведомственного звена решений по созданию национальной системы регулирования парниковых газов, принятых на высшем политическом уровне.

При этом ещё в 2009 году был разработан проект национального уровня под названием «Повышение энергетической и экологической эффективности экономики Российской Федерации с применением механизмов стимулирования ресурсоэнергосбережения и сокращения антропогенного воздействия в хозяйственной деятельности и сфере потребления», который в 2010 году был отмечен дипломом Сенаторского клуба Совета Федерации на Всероссийском конкурсе инвестиционных проектов. В составе проекта был подготовлен и законопроект об углеродном регулировании на территории РФ без введения углеродного налога. Единственным из экспертов министерств и ведомств в составе жюри конкурса, который проголосовал против проекта был… представитель Минэкономразвития. No comment, как говорится.

А что сегодня происходит на региональным уровне, ведь формально за разработку региональных систем регулирования парниковых газов отвечают Субъекты Федерации?

Виктор Потапов: Начиная с конца 1990-х годов, то в одном, то в другом российских регионов периодически вспыхивала активность по реализации механизмов Киотского протокола. Источником этих инициатив были зарубежные гранты. Так было, например, в Архангельске, Нижнем Новгороде, Саратове, Екатеринбурге, Красноярске, Владивостоке. Но в отсутствии национальной системы регулирования выбросов и поглощения парниковых газов, ни одной региональной системы подобного регулирования так и не было создано. Как правило, реализовывали один-два проекта совместного осуществления (ПСО) с иностранным участником и на этом активность заканчивалась.

В 2017 году при подготовке технического задания на НИОКР по заданию руководителя департамента для Департамента природопользования и охраны окружающей среды Москвы (ДПООС) Антона Кульбачевского первоначально предусматривалась разработка региональной системы регулирования выбросов парниковых газов в качестве модели для национальной системы регулирования парниковых газов для РФ в целом. Но впоследствии эту задачу в НИОКР отменили, оставив только предложения по анализу систем регулирования других стран, в частности, стран ЕС, США, Китая, Германии и Швеции. А вместо региональной системы регулирования парниковых газов организовали ежегодные Климатические форумы городов России, на которых, как правило, ранее упомянутый Олег Плужников выполняет роль модератора пленарных заседаний. Не правда ли, крутой вираж Экологического департамента Москвы, отношение которого к задаче к созданию прототипа националной системы регулирования неожиданно «совпало» с позиции Минэкономразвития, которое «считает необходимым лишь детальное изучение опыта других стран».

И сегодня, когда участники конференции, организованной «Деловой Россией», обоснованно критикуют лишенный какой-либо конкретики законопроект МЭР об углеродном регулировании, а Анатолий Чубайс вообще считает, что законопроект нужно «выкинуть в мусорное ведро» и ввести жесткий углеродный налог, у меня возникает ощущение дежавю — где-то я уже это слышал, и не один раз.

Я перестаю понимать происходящее: с одной стороны — саботаж создания национальной системы регулирования парниковых газов, а с другой — требование жесткого углеродного налога.

Виктор Потапов: Для меня ничего странного в этом нет. На фоне жестко критикуемого законопроекта о регулировании парниковых газов, который всеми признается никуда не годным, на днях, будто никем незамеченная, появляется разработанная Минэкономразвития «Концепция системы учета, регистрации, выпуска в обращение, передачи и зачета результатов климатических проектов, осуществляемых на территории Российской Федерации». То есть корпоративная, негосударственная система торговли российским углеродом Минэкономразвития и таким структурам, как Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода (АНО НОПППУ, директором по развитию которой сегодня является Олег Плужников) нужна и, судя по всему, срочно. Ладно ещё без российского закона и национальной системы, но даже не дожидаясь окончания двухлетних споров по статье 6 Парижского соглашения, которая как раз и должна определить механизмы международной торговли углеродом. То есть корпоративная международная торговля углеродом, как вы видите, прекрасно себя чувствует без всяких законов, национальных систем и парижских соглашений.

Подобная ситуация уже происходила в России 17 лет назад в 2003 году. Межведомственная комиссия РФ по проблемам изменения климата, образованная постановлением Правительства РФ от 19 апреля 1994 г. №346, одобрила «Порядок реализации международных климатических проектов совместного осуществления», разработанный мною под редакцией руководителя Росгидромета и советника Президента РФ по вопросам изменения климата Александра Бедрицкого, и поручила МЭРТ разработать необходимый для этого законопроект о порядке регулирования и оборота прав на выбросы парниковых газов (квот, или по терминологии Киотского протокола — «установленного количества») на территории РФ.

Годом ранее, ещё в 2002 году, по заказу развиваемого сегодня Олегом Плужниковым АНО НОПППУ, мною также была разработана «Программа стабилизации антропогенных выбросов и увеличения стоков парниковых газов на предприятиях и организациях региона (корпорации)».

Что же произошло дальше? После моего доклада программа была одобрена как прообраз национальной системы регулирования на закрытом совещании под председательством председателя агропромышленного комитета Совета Федерации Ивана Старикова и поддержана присутствовавшими участниками совещания в составе 6 академиков РАН, ряда сенаторов и депутатов Госдумы.

Но вскоре в НОПППУ появились новые эксперты генеральный директор Центра подготовки и реализации международных проектов технического содействия Александр Аверченков и председатель подкомитета по энергоэффективности и возобновляемой энергетике РСПП Евгений Коныгин (сегодня они являются представителями рабочей группы РСПП по проблемам климата, которую возглавляет Михаил Юлкин) и «похоронили» разработку 12 необходимых элементов национальной системы регулирования, оставив только процедуры реализации международных проектов по статье 6 Киотского протокола.

И чего же хотели эти представители?

Виктор Потапов: Как образно и точно в 2001 году оценил эту ситуацию бывший советник президента РАО ЕЭС: «Все ходят вокруг миски с мясом, но никто не может зачерпнуть!»

За 20 с лишним лет в России наплодили немало организаций по реализации положений Киотского протокола и углеродного регулирования. Не буду называть учредителей, но вот только некоторые из них:

• «Национальный углеродный фонд» (1998 г.),
• «Энергетический Углеродный фонд РАО ЕЭС» (2000 г.),
• «Газпром трейдинг» (2001 г.),
• «Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода» (2002 г.),
• «Национальное углеродное соглашение» (2002 г.),
• «Русский углеродный фонд» (2003 г.)

и ряд других НПО и НКО.

И все они хотели заработать на углеродном рынке.

Где сегодня все эти организации и где национальная система углеродного регулирования РФ? Где национальный рынок?

То есть сегодня, когда вместо национальной системы регулирования в очередной раз лоббируется концепция реализации международных проектов совместного осуществления в рамках 6 статьи Парижского соглашения, повторяется картина 17 летней давности.

В свете происходящего сегодня хотелось бы обратить внимание на тот факт, что Киотский протокол и его механизмы создавались странами ОЭСР для приобретения прав на выбросы парниковых газов (квот) в других страна для того, чтобы не ограничивать выбросы у себя. Поэтому в рамках европейской системы торговли выбросами странам ЕС запрещено продавать эти права за пределами Евросоюза без специального разрешения Еврокомиссии.

Знакомясь с механизмами и инструментами реализации положений РКИК и Киотского протокола в конце 1990-х годов, я сначала тоже был заворожен возможными перспективами получения дохода от реализации в России проектов совместного осуществления по статье 6 Киотского протокола. Но чем больше я погружался в детали этих международных механизмов, тем более начинал понимать их дьявольскую сущность. Покупать результаты проектов совместного осуществления странам выгодно, а продавать — это все равно, что продавать своё право на развитие и возможность иметь свою промышленность.

Но наши «остапы бендеры» из Минэкономразвития, Минприроды, Минэнерго и некоторых регионов решили в рамках Киотского протокола продать свои права на выбросы парниковых газов, учитывая, что большие их объемы накопились с 1990 по 2012 годы и так и не были использованы.

Меня за все эти годы уже не удивляет, но мучает вопрос: почему большинство западных и китайских бизнесменов стараются вести бизнес в интересах экономики своих стран, а наши, в том числе и представители госкорпораций, сплошь и рядом «сливают» национальные и корпоративные интересы при каждом удобном случае? Что необходимо сделать, чтобы этот патологический процесс, сформировавшийся в 1990-е годы, развернулся в интересах российской экономики? Как это сделать?

Решения этого вопроса в рамках обсуждаемой нами темы есть, и соответствующие предложения за эти годы неоднократно направлялись мною в администрацию президента РФ. Но полученные ответы были обычными отписками без рассмотрения сути предложений. А тем временем дальнейшие хитроумные действия чиновников МЭРТ и других федеральных ведомств в период 2003—2012 годов приняли характер, достойный специального расследования Счетной палаты и следственных органов. По результатам уголовного расследования получился бы крайне увлекательный, с моей точки зрения, детективный сериал о новой форме международной преступности — «климатической».

Давайте познакомим читателей с главными российскими персонажами и наиболее важными сюжетными поворотами этого сериала. Без этого трудно понять, что сегодня происходит на «углеродном» фронте, кто, за что и с кем воюет, как работает и кто является бенефициарами «климатической» ловушки, в которую Россию загоняли в Киотском протоколе и которая должна захлопнуться в Парижского соглашении.

Ну что же, давайте попробуем!

Продолжение следует…