Что делать Дмитрию Медведеву, если его министры «не догоняют»

«Если сами министры чего-то не догоняют, вы должны донести до них мнение граждан о том, какие проблемы требуют первоочередного внимания». Так напутствовал Д. Медведев членов правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства на её первом собрании.

В мечтах премьера об Открытом правительстве было создание такой правительственной обратной связи с населением, которая была бы самоорганизована по прообразу социальных сетей, как, например, в Англии, но обязательно с толковыми внешними модераторами. Чтобы таким образом была материализована идея независимой экспертизы проектов государственных решений и общественного контроля за исполнением этих решений.

Прошло время, и вот уже в новом составе членов правительства не оказалось должности министра по вопросам Открытого правительства. Указом президента упразднена и правительственная комиссия по координации деятельности Открытого правительства.

Что же с самим Открытым правительством? Затея-то полезная и правильная.

Многочисленные следы и интернет-порталы Открытого правительства, и их производные остались. В аппарате правительства сохранен департамент по вопросам развития системы Открытого правительства, у которого пока нет директора. Экспертный совет Открытого правительства опубликовал официальный доклад «Итоги внедрения системы «Открытое правительство» и перспективы до 2024 года (http://report.open.gov.ru).

Очень полезный текст для Д. Медведева, а также для:

— министров его правительства и аппаратчиков, депутатов и сенаторов;

— тех, кто интересуется государственным устройством в России и как оно работает;

— всех, кто верит и/или не верит тому, что говорят по телевизору.

Доклад объемный, не избавленный от противоречий. Начнем с самого существенного.

Есть система, и есть система. «Открытое правительство» — не система, как бы его ни позиционировали в этом качестве. Это была и есть пока системная абстракция.

Абстракция «Открытое правительство» изначально была смесью заимствованных на Западе разнородных лозунгов и желаемых образцов поведения. Совокупность западных идей, оторванных от конкретно-страновой практики их осуществления, по вкусовому принципу в России назвали системой и преждевременно.

БУДЬТЕ В КУРСЕ

• 12.12.18   Инвестиции в сельское хозяйство России выросли на 10%
• 09.12.18   Владимир Путин: экспорт сельхозпродукции растёт

Системой является само правительство. В 2012 году оно заявило о переходе в новый режим своего функционирования, о новом курсе, о приобретении нового системного качества под названием Открытого правительства, составленного из принципов открытости, подотчетности, прозрачности деятельности, государственных расходов, закупок, инвестиций. Исключительно полезное и правильное намерение.

Однако ошибки последовали с самого начала. Первая из них заключалась в том, что инициаторы Открытого правительства (ОП) революционизировали ситуацию вместо того, чтобы пойти эволюционным путем. К слову, неудачи многих отечественных реформ в новейшей истории всегда были обусловлены тем, что они конструировались «наверху», а затем «опускались вниз». Внедрялись, а не выращивались. На флоте считается, что наибольшее число кораблекрушений случается при исполнении команды «поворот все сразу», когда все корабли по сигналу поворачивают на новый курс, одновременно сохраняя своё положение относительно флагмана. Так получилось и с ОП.

Провозгласив ОП одним из инструментов преодоления «неэффективности принятия исполнительной властью ключевых решений», не удосужились опробовать его «на мышах». Терпеливую, кропотливую работу по настройке кадров госаппарата и отлаживанию системы принятия управленческих решений на новых принципах подменили кампанейщиной и показухой. В результате — где теперь реформаторы?

Третья ошибка заключалась в том, что российское Открытое правительство, как и само правительство, тут же потянуло на бахвальство. «Мы хотим всем рекордам наши громкие дать имена!» — так поется в известной песне. Стали сравнивать своё новаторство с ведущими мировыми практиками открытых правительств (европейские страны, страны БРИКС, США), наращивать количество механизмов и инструментов «открытости», созданных и внедряемых в отечественной практике госуправления и даже существенно превысили мировые аналоги.

Однако если зарубежные страны в своих национальных планах открытости делали упор на реализацию точечных инициатив регионального и местного уровня, то российская практика выстраивалась методом «от общего к частному». Этакий «поворот все сразу». Разработали комплексную федеральную методологию и стали контролировать процесс ее внедрения. Что-то получилось, но не так, как хотелось. Это Россия.

Безусловным достоинством доклада Экспертного совета Открытого правительства является то, что в нем осуществлена попытка рефлексии, публичной инвентаризации управленческой вертикали исполнительной власти и выделения того, над чем стоит продолжать работать и какие проблемы в правительственных кругах считаются наиважнейшими. Такого сгустка анализа и самокритики в публичных выступлениях премьера и вице-премьеров, министров даже на «правительственных часах» в Госдуме и Совете Федерации не бывает.

Правительственные эксперты считают, что открытость власти — это публичное пространство для участия общества в принятии государственных решений, в том числе в оценке самой эффективности власти. Это пространство не удалось наполнить понимаемыми символами и смыслами, поэтому сами же откровенно признают: работа органов власти по-прежнему не понятна для простого гражданина.

Признание, которое дорогого стоит. Но оно не одиноко и подробно расшифровано.

Так, в зачаточном состоянии находится действие принципа понятности целей, задач, результатов, процессов органов власти, изложение наиболее социально-значимых нормативных правовых актов в формате, понятном для широкой общественности.

Формальной становится публичная декларация целей и задач — краткое описание ключевых целей и приоритетных задач, которые руководитель федерального органа исполнительной власти и его заместители ставят перед собой на текущий календарный год, исходя из плана деятельности и с учетом возможных изменений стратегий и программ развития в регулируемых отраслях экономики.

Цель публичной декларации — доступность и понятность стратегических и тактических задач министерств и ведомств, а также создание базы для публичной оценки и общественного контроля их деятельности. Всё это оказывается недостижимым. Цели и задачи зачастую носят описательный характер, не содержат измеримых индикаторов и информации о том, за счет чего они будут достигаться. Отчеты о ходе реализации публичных деклараций, как правило, не отражают результаты, поскольку не содержат количественных показателей, характеризующих степень достижения поставленных целей. Данные, как правило, приводятся без динамики и не отражают ход приближения поставленных целей во времени. Отчеты не дают возможности оценить, насколько решены поставленные задачи, нуждаются ли в корректировке используемые методы решения и сами задачи.

Отсутствует практика составления простых и понятных пояснительных записок к законопроектам, «перевода» сложных юридических текстов на простой и доступный язык. Это сказывается на общественных обсуждениях законопроектов (портал regulation.gov.ru) — большой массив информации, сложность юридических текстов и невозможность выделить наиболее общественно-значимые проекты существенно снижает эффективность инструмента.

Министерства и ведомства не научились работать с общественным мнением при принятии резонансных решений (например, как это было с системой «Платон», оптимизацией ВУЗов, отменой накопительной части пенсии).

Открытость не стала частью культуры госслужбы. Среди чиновников нет понимания, что Открытое правительство равнозначно повышению эффективности госуправления. Обратная связь от общества зачастую отсутствует либо не учитывается чиновниками в своей работе без должного объяснения причин. Отсюда недостаток качественных решений.

Если для органа власти открытость — соблюдение административных процедур (размещение информации на сайте, проведение необходимых формальных процедур общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов, ответы на обращения граждан, подготовленные в срок и в соответствии с регламентом, направление документов в общественный совет согласно поручениям), то для общества открытость — это эффективная и оперативная обратная связь, в том числе с помощью сети Интернет, «горячая линия», системная борьба с коррупцией, доступность информации. Это противоречие не только не преодолено, но еще и не осознается, как проблема.

Полезное начинание — создан элемент Открытого правительства и «электронной демократии». На портале «Российской общественной инициативы» граждане получили возможность подавать петиции.

Например, о необходимости «зеленых поясов» вокруг мегацентров. За 80 лет защитный пояс Москвы и Подмосковья уменьшился на 70%, поэтому понятие «Зеленый щит» было предложено закрепить на федеральном уровне, а использование лесов на его территории должно регулироваться специальным законом.

Для такой густонаселенной агломерации как Москва и Подмосковье, с населением более чем 17 млн человек, с таким интенсивным транспортным трафиком, для обеспечения экологического баланса защитную зону необходимо было расширить до 70 км, наложить мораторий на застройку примыкающих к лесу открытых пространств, провести инвентаризацию лесных участков, запретить изменение вида разрешенного использования земельных участков, занятых лесами в составе земель сельскохозяйственного назначения и в границах населенного пункта, на которые всё чаще и чаще обращают внимание нечистые на руку чиновники и предприниматели как на потенциальный источник дохода.

В федеральный закон «Об охране окружающей среды» были внесены необходимые изменения. Исправлен также закон об автодорогах и дорожной деятельности для того, чтобы все железнодорожные переезды были оснащены системами видеорегистрации. Чиновникам запретили приобретать легковые авто стоимостью свыше полутора миллионов рублей.

Эти примеры единичны. Опять случился метод «мы хотим всем рекордам наши громкие дать имена». Де-факто институт петиций так и не заработал: федеральные петиции, набравшие необходимое количество голосов, не рассматриваются правительством.

Ни одна из размещенных на портале общественных инициатив регионального или муниципального уровней за все время существования портала не получила необходимой поддержки и не была направлена на рассмотрение в соответствующую экспертную группу. Механизм, по сути, не работает, являясь лишь имитацией института общественных петиций, что на практике существенно подрывает доверие населения и негативно влияет на качество работы данного механизма.

Сегодня количество сайтов госорганов зашкаливает: более семи тысяч интернет-сайтов, порталов и мобильных приложений, содержащих информацию, сервисы, услуги и разнообразные сведения. Их число продолжает расти. Через портал Открытого правительства (http://open.gov.ru) легко попасть в портал открытых данных (data.gov.ru) и другим госсайтам.

Информационно-консультационные интернет-порталы и ресурсы позволяют получить сведения по ключевым вопросам, получить консультацию и/или записаться на прием, посмотреть обучающие курсы, поучаствовать в вебинарах, воспользоваться интерактивными инструментами обратной связи и т.д. (порталы Роструда «Онлайн инспекция» (https://онлайнинспекция.рф/), ФНС России (www.nalog.ru), ГИС «Промышленности» (https://gisp.gov.ru) Минпромторга России и Фонда развития промышленности, ресурс Минфина России, Всемирного банка и Роспотребнадзора «Содействие повышению уровня финансовой грамотности населения и развитию финансового образования в Российской Федерации» (https://хочумогузнаю. рф), ресурс в сфере защиты прав потребителей (http://zpp.rospotrebnadzor.ru/), ГИС ЖКХ (https://dom.gosuslugi.ru) и сайт «Реформа ЖКХ» (https://www.reformagkh.ru); «Банк данных исполнительных производств» (https://fssprus.ru/iss/ip/), национальный туристический портал Ростуризма (https://russia.travel/). Создаются самостоятельные удобные и полезные мобильные приложения (мобильный справочник «Поступай правильно» или приложение «Мобильный спасатель»).

Однако они реализованы без навигационной и сервисной связанности друг с другом, используют различные дизайн-решения. Информация на государственных сайтах не адаптирована для рядовых граждан, часто дублируется с другими ведомствами. Отсутствует модель «одного окна» доступа ко всем web-сервисам государства. Как результат, сайты недостаточно посещаются гражданами, инвестиции в их развитие и эксплуатацию не оправдываются, а образ государства на примере таких сайтов не соответствует лучшим практикам.

Нужна единая цифровая среда государственных интернет-ресурсов на базе модели «одного окна», которая значительно упростит механизм взаимодействия граждан с государством.

Беспокойства Экспертного совета Открытого правительства понятны. Многие сюжеты из практики открытости и деятельности вертикали исполнительной власти в нашей стране проанализированы и систематизированы ИА REGNUMв его публикациях. Поэтому интересно взглянуть на предложения совета, названные экспертами «15 шагов». То есть на то, что предлагается сделать для того, чтобы сказку сделать былью.