Максим Орешкин советует Дмитрию Медведеву, как исправить его ошибки

Пенсионный вопрос обострился до такой степени, что потребовался авторитет президента для того, чтобы снизить градус напряженности в обществе.

Объективная причина такой остроты в ее субъективности. Правительство постоянно отодвигало обсуждение и решение локальных или системных проблем пенсионной системы. Единственная до сих пор не принятая государственная программа в Российской Федерации — из сорока уже давно утвержденных — как раз про пенсионную систему.

В 2010 году она попала в правительственный перечень госпрограмм, которые предстояло разработать. 25 декабря 2012 года правительство утвердило Стратегию долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации на период до 2030 года. В 2016 году была утверждена Стратегия действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года. Однако стратегии так и не переросли в госпрограмму. Стратегии — это намерения, слова, их финансировать не нужно, а госпрограммы — надо обязательно. Госпрограммы — основа федеральных бюджетных проектировок. По всем законам.

Разработка государственной программы «Развитие пенсионной системы» началась в 2012 году, однако свет программа не увидела ни в 2013, ни в 2014, ни в 2015 годах. В 2016 году программа наконец-то была разработана и даже направлена на согласование в министерства и ведомства под названием «Развитие пенсионной системы на 2017−2025 годы». В сентябре 2016 года правительство отложило решение об утверждении программы и даже перенесло период реализации программы на 2018−2035 годы.

И вот сейчас, в самый разгар бурных дискуссий о новой пенсионной реформе, стало известно, что будущая программа всё-таки будет и рассчитывается она на 2020−2035 годы.

Что она будет из себя представлять? Каково её будущее содержание? Что нового в ней появится по сравнению с тем, что обсуждается сегодня?

Иллюстрация: Government.ru

Заседание правительства

Ответов на эти вопросы нет, так как информация о будущей программе была выужена случайно в недавно опубликованном правительственном докладе — о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2017 года.

БУДЬТЕ В КУРСЕ

• 06.09.18   Алё, гараж! Почему России нужна пенсионная реформа?
• 03.09.18   Российская наука опять немилая падчерица у российских чиновников
• 22.08.18   Пенсионная реформа: Медведева задвигают в сторону
• 09.08.18   Зачем Кудрин подложил Медведеву пенсионную реформу?

Для кого и для чего правительство России в дискуссионном пекле о новой пенсионной реформе опубликовало отчетный доклад по итогам 2017 года? Тем более, что отчет опубликован через семь с лишним месяцев после наступления 2018 года и через пять месяцев после правительственного отчета Д. Медведева перед депутатами Государственной думы.

На первый взгляд показалось, что этот доклад вообще пустая, канцеляритная и аппаратная затея, чтобы в графе какого-то плана поставить птичку «исполнено». Ясно же, что в том виде, в каком эти госпрограммы существовали в 2017 году, они не останутся и будут капитально реорганизованы.

Президент в своем майском указе поручил новому правительству в соответствии с национальными целями развития разработать новые национальные проекты (программы) по следующим направлениям:

• демография;
• здравоохранение;
• образование;
• жильё и городская среда;
• экология;
• безопасные и качественные автомобильные дороги;
• производительность труда и поддержка занятости;
• наука;
• цифровая экономика;
• культура;
• малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы;
• международная кооперация и экспорт.

И всё-таки публикация доклада оказалась важным событием:

— для тех «кухарок», которым не безразлично, как управляется государство из кабинета министров;

— кто хотел бы понять, каким образом и в какой форме в сознании аппарата правительства, федеральных министерств и ведомств отражается, а потом — выражается действительность. В том числе то, как исполняются их же, начальства, планы, программы и поручения.

Доклад сообщает информацию о том, что получилось в результате реализации государственных программ, сгруппированных по пяти направлениям: «Новое качество жизни» (13 государственных программ), «Инновационное развитие и модернизация экономики» (18 государственных программ), «Обеспечение национальной безопасности» (2 государственные программы), «Сбалансированное региональное развитие» (6 государственных программ) и «Эффективное государство» (4 государственные программы).

Если проанализировать текст, а затем синтезировать его, например, по критерию того, что само правительство считает недостатками в исполнении госпрограмм, то позитив доклада существенно испаряется. На поверхность выходит то, что спрятано в глубине или в деталях.

Первое. В государственные программы включено более 2800 показателей (индикаторов), по которым можно было бы судить о качестве и реализуемости программы еще на старте. Если бы все показатели имели плановое значение, были оцифрованы, изменялись к лучшему от года к году, то можно было бы говорить и о том, что осуществление программы носит управляемый характер.

Однако только 75 процентов показателей имели плановые значения.

Большая часть показателей (более 600, или 22,2% от общего числа) в 2017 году была исключена. 62,2% от общего числа исключенных показателей оказались на направлении «Инновационное развитие и модернизация экономики», а 26,9% от общего числа исключенных показателей — в «Новом качестве жизни».

Сокращение показателей — вещь полезная, так как они носили ведомственный характер и не были связаны с достижением целей социально-экономического развития страны. Почему же госпрограммы были вообще утверждены с такими показателями, которые затем пришлось вычистить? В правительстве не читали программы? Изначально было предписано: показатели государственных программ должны быть адекватными, достоверными, своевременными и регулярными. Поэтому треть мероприятий госпрограмм, которые характеризовались исключенными показателями, оказались напрасно профинансированы. В смысле — непонятно, зачем они вообще финансировались.

Второе. Доклад сформирован Минэкономразвития России на основе далеко не всех годовых ведомственных отчетов, так как, например, Минпромторг России не смог своевременно подвести итоги реализации госпрограмм «Развитие авиационной промышленности на 2013—2025 годы», «Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013—2030 годы», Минкультуры России — «Развитие культуры и туризма» на 2013—2020 годы и Минкавказ России — «Развитие Северо-Кавказского федерального округа на период до 2025 года».

Отсутствовали точные данные по 8 процентам показателей, а по ряду госпрограмм достигнутые показатели неожиданно для министров многократно превзошли запланированные. Ошибка в прогнозе может быть объяснимой и даже порадовать, например, в отношении «Смертности детей в возрасте до одного года от пневмоний (человек на 10 тыс. родившихся живыми)». В 2016 году она составляла 1,6, на 2017 год запланировано 1,9, а по факту оказалось 1,4.

Халтурным оказался прогноз ряда других программных показателей. Иначе не объяснишь то, что число научных работников с индивидуальным индексом Хирша более 10 на 2017 год было запланировано в 550 человек, хотя в 2016 году ученых уже было 1 061 человек. 2017 год оказался весьма урожайным — 1 469 научных сотрудников достигли этого высокого уровня международно признанной научной продуктивности.

Цитата из м/ф «В стране невыученных уроков». реж Юрий Прытков. 1969. СССР

Счетовод

Один российский университет должен был войти первую сотню ведущих мировых университетов согласно мировому рейтингу университетов, на деле одиннадцать университетов вошли в ТОП-100.

В 2016 году Рособрнадзор провел 440 контрольных мероприятий. На следующий год запланировал 73 надзора, но осуществил 504.

В бесплатном доступе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» к началу семнадцатого года был размещен 1091 фильм выдающихся режиссеров, планировалось еще 335, а разместили 1195.

Каков профессиональный уровень тех госуправленцев, которые отвечают за надзор в экологической сфере, если в 2016 году доля водопользователей, снизивших массу вредных (загрязняющих) веществ в сточных водах, в общем количестве проверенных водопользователей», составляла 54,2 процента, прогнозировалось, что число «вредителей» возрастет, а доля экологически обеспокоенных водопользователей уменьшится до 9,2 процента. Оказалось 58,3. Доля предприятий, осуществляющих хозяйственную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, без получения разрешений, в общем количестве наблюдаемых предприятий была 0,8 процентов, прогнозировалось их увеличение до 13, а оказалось 0,6.

По направлению «Новое качество жизни» осуществлялась реализация 12 государственных программ. 190 показателей было исключено на старте, а из оставшихся достигнуты плановые значения только в 76 процентов случаев. Самые низкие значения показателей достигнуты по государственной программе «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» (Минстрой России). Не достигает целей — помимо этой программы — программа «Развитие культуры и туризма» на 2013−2020 годы.

Конечно, это здорово, это прекрасно, что к началу 2018 года здоровье населения стало получше, чем раньше. И если какие-либо прогнозы здесь не сбываются, вряд ли надо винить правительство и Минздрав: в этом деле не всё управляемо, как хотелось бы. Однако удивляет правительственная констатация того, что, цитирую, «причинами недостижения показателя снижения смертности от новообразований являются: низкая эффективность работы первичного звена здравоохранения, направленной на формирование у населения приверженности к здоровому образу жизни и профилактику злокачественных новообразований, а также недостаточная квалификация специалистов первичного звена здравоохранения на выявление злокачественных новообразований на ранних стадиях; недостаточное использование скрининговых программ в целях выявления злокачественных новообразований на ранних стадиях и активного выявления, в том числе в трудовых коллективах; дефицит высококвалифицированных специалистов онкологического профиля».

Ну, и почему же у нас низкая эффективность работы первичного звена здравоохранения? Опять стрелочник виноват? Этот диагноз медицинской управленческой вертикали должен был бы стать предметом для специального разбирательства в правительстве, а не констатацией неправильной оценки ситуации со стороны Минздрава.

В результате реализации государственной программы «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» объем ввода жилья оказался меньшим, чем в 2016 году, и составил 79,2 млн кв. метров или 93% от уровня 2015 года (85,3 млн кв. метров). Площадь аварийного жилья, из которого переселили граждан, оказалась существенно меньше плана (план — 3,14 млн кв. метров; факт — 2,66 млн кв. метров). Из системы показателей были почему-то исключены такие, как «Снижение стоимости одного квадратного метра жилья на 20 процентов путем увеличения объема ввода в эксплуатацию жилья экономического класса», «Предоставление доступного и комфортного жилья 60 процентам российских семей, желающим улучшить свои жилищные условия», «Количество семей граждан, категории которых установлены федеральным законодательством, улучшивших жилищные условия».

Константин Иванов, Вениамин Брискин. Ближе к жизни, к живому делу! 1954

Надо отдать должное Минэкономразвития, который осмелился предложить Д. Медведеву провести работу над ошибками.

Первое. Ведомство М. Орешкина прямо заявило, что государственные программы в настоящее время не соответствуют действующим стратегическим документам, так как большинство из них потеряли свою актуальность. Их надо «оптимизировать» и «систематизировать». Иначе не обеспечить единство целей и задач, четкую взаимосвязь между документами стратегического планирования муниципального, регионального, федерального уровней и государственных программ. В дальнейшем, при принятии (переутверждении) документа стратегического планирования более высокого уровня соответственно необходима корректировка документов более низкого уровня.

Государственные программы должны стать ключевым инструментом для принятия управленческих решений в бюджетном процессе.

Это правильно. Однако следующее предложение Минэкономразвития о том, чтобы при планировании бюджетных расходов на следующий год реализации госпрограмм приоритет в выделении средств отдавать тем министерствам, которые успешнее осуществляют свои программные планы, неверно в принципе.

Неэффективное исполнение конкретной госпрограммы должно рассматриваться как повод для незамедлительной смены руководства министерства. Тогда госпрограмма как ключевой инструмент работы станет адекватным критерием оценки.

Второе. М. Орешкин прав, предлагая при уменьшении бюджетного финансирования программы незамедлительно корректировать ее цели, задачи и показатели. Неверно то его предложение, чтобы всю эту работу осуществляло министерство-куратор программы. Корректировку целей и задач программы необходимо осуществлять по результатам обсуждения на заседании правительства Российской Федерации, разделив ответственность за ситуацию между министром, вице-премьером и председателем правительства. Речь ведь идет о государственной программе Российской Федерации, а не о ведомственном плане.

Третье. Ошибкой является предложение Минэкономразвития об иерархизации госпрограмм, выделении так называемых пилотных госпрограмм, становящихся, с одной стороны, приоритетными, а с другой стороны, в отношении них упрощается процедура формирования и внесения изменений. Это декларируется как инструмент повышения эффективности реализации, хотя на самом деле это не что иное, как исправление ошибок по мере их делания. В государственной деятельности такое допускать нельзя. Статус одной государственной программы не может и не должен отличаться от статуса другой.

Для «пилотных» государственных программ устанавливаются ограничения на количество целей (не более 5 на каждую госпрограмму). Цели «пилотной» государственной программы должны соответствовать критериям конкретности, измеримости, достижимости, актуальности и ограниченности во времени. Это в корне неверно. Цель должна быть всегда одна, а задач, решение которых приводит к движению к цели, может быть множество. Это касается всех госпрограмм. Проблема здесь не в целеполагании, а в формулировании цели.

ИА REGNUM уже писало о том, что в системе госуправления до сих пор под видом целевого подхода царит процессный подход и, что ещё хуже, работа по поручениям, которым несть числа. Чиновники до такой степени привыкли к этому, что тут даже проблемы не видят, не понимают, почему это плохо и чем этот подход отличается от процесса решения всякий раз новых и новых задач.

Конечно, бессмысленно, да и не надо стремиться к тому, чтобы весь аппарат управления вдруг перевоспитался. В среде профессионалов подлинным профессионализмом обладает лишь каждый десятый.

Важен пример, который должно показывать правительство и лично его премьер. Потому что самый лучший мотив для подчиненного — делай, как я. А не как я говорю.