Полпредства президента: история и современность

13 мая 2000 года указом президента Владимира Путина № 849 была введена должность Полномочного представителя президента (ППП) в федеральных округах. Появился промежуточный уровень управления между регионом и федерацией. Подобного органа в России не было с начала XVIII века. При Петре I было семь губерний, которые делились на провинции или воеводства. С тех пор между регионами и центром промежуточных уровней власти не было.

Потребность в промежуточных уровнях власти появилась в новой России. Первый президент России Ельцин, борясь сначала с союзным центром, а затем с оппозицией (верховным советом, коммунистами и т.д.), пытался опереться на региональную элиту. Единственное, чем он мог заплатить Ельцин регионалам за помощь был суверенитет. Тогда и появился знаменитый лозунг «Берите суверенитета сколько хотите». Конституционная реформа 1993 г. ослабила роль парламента и усилила не только президента, но и региональную элиту. Возник Совет Федерации, в котором заседали губернаторы и председатели законодательных органов регионов. Таким образом региональные руководители получили возможность непосредственно влиять на принятия кадровых и экономических решений на федеральном уровне, а ещё и депутатскую неприкосновенность. В тех условиях это привело к нарушению баланса федерация – регион. Как показала история снятия с должности генерального прокурора Скуратова сенаторы легко могли заблокировать решение президента, а вот президент мало мог повлиять на решение сенаторов.

С приходом к власти нового президента встал вопрос об эффективном управлении страной. Для этого необходимо было возвращение баланса между уровнями власти, причем без ущемления прав Совета Федерации, который за годы своего существования стал важным институтом российского государства.

Для восстановления баланса было использовано два механизма экономический и административный.

Экономический механизм – перераспределение федерацией бюджетных денег между регионами через систему дотаций и трансфертов. Механизм этот весьма эффективен. Но он не может быть единственным. Наличие федеральных денег само по себе не ограничивало суверенитет регионов. Федеральными деньгами можно было пользоваться суверенно.[1] Поэтому нужен был механизм, который как минимум позволял бы контролировать использование федеральных средств в регионах. Только в этом случае деньги превращались бы в инструмент объединения. И этот механизм должен быть только административным. Для единства страны необходимо было единство правового поля, единая транспортная система и так далее. А всего этого с помощью трансфертов добиться нельзя.

В действительности у федерации были административные инструменты в регионах. У многих федеральных органов (ФСБ, Прокуратура, Казначейство и т.д.). Есть свои подразделения в регионах. Беда была в том, что все эти вертикали обеднялись лишь в одной точке Администрации Президента. На этом уровне оперативно использовать получаемую информацию и задействовать имеющиеся рычаги просто не успевали.

Поэтому необходим был промежуточный механизм управления, который обладал правом принятия решений и концентрировал в своих руках все федеральные административные возможности в регионах, и с помощью этих возможностей гарантировал баланс между федерацией и регионами. Единство всех систем и в конечном счете, единство страны.

Таким и стали Полномочные представители президента в федеральных округах. Эти люди получили высочайший статус – они подчинены непосредственно президенту и отчитываются перед ним. Поэтому они обладают достаточными полномочиями для принятия решений и всеми ресурсами для выполнения поставленных перед ними задачами.

А задачи в соответствии с указом были следующие:

1. Организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых президентом РФ;
2. Организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
3. Обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики президента РФ;
4. Представление президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение президенту соответствующих предложений.

Проще говоря, полпреды отвечали за то, чтобы регионы проводили политику центра. И для этого организовывали работу представительств федеральных органов власти, определяли их кадровый состав и через них контролировали региональную власть, о чем и отчитывались перед федеральным центром. Одним из важнейших рычагов был кадровый. Например, в Приволжском федеральном округе ни одно серьезное назначение не происходило без согласия ППП.

В первые годы система ППП показала свою эффективность. Однако со временем она стала терять свое значение. Баланс федерации и регионов был выстроен. Финансовые рычаги обеспечения баланса работают эффективно, единство и единообразие общих для федерации систем никем не ставится под сомнение. Задача по укреплению единства страны выполнена.

Далее нужно было переходить от «революционных» задач к рутинным. ППП из органов управления превратились в орган контроля. Из задач ППП исчез третий пункт. А ключевым стал пункт четвертый. Не назначение, а контроль и отчет стали задачей ППП.[2] Эта функция у ППП останется. Контролировать всю страну из Москвы очень трудно, а эффективно невозможно.

Что касается рычагов воздействия центра на регионы, то сегодня очевидно ставка делается не на аппараты ППП, а на вице-губернаторов по внутренней политике. И причина здесь очевидна: федеральная власть хочет не воздействовать на регионы, а взаимодействовать с ними. Поэтому ищет партнеров не в своих органах на местах, а в органах власти субъектов.

Но я бы не стал списывать ППП со счетов. Во-первых, контрольная функция все равно нужна. Во-вторых, в случае необходимости аппараты ППП снова могут взять на себя управленческие функции. Пока же этот административный бронепоезд стоит на запасном пути.

[1] Независимая Ичкерия получала трансферты от России, но это не делало её менее независимой.

[2] Если раньше главное управление, взаимодействующее с аппаратами ППП, было Управление внутренней политики, то теперь контрольное.