В Испании до 2011 г. не существовало полноценного документа в виде закона или стратегии, регулирующих сферу национальной безопасности. В 1992, 2000 и 2003 г. были подготовлены Директивы национальной обороны, Белая книга в области обороны, а также Стратегический пересмотр политики в области обороны [1].
Чётко регламентированной сферой в области безопасности являлся лишь институт чрезвычайного положения, который закрепляет пределы вмешательства государства в сферу личных прав и свобод при чрезвычайных обстоятельствах. Данные положения закреплены в ст.55 Конституции Испании 1978 г. и законе Испании 4/81 «О состоянии угрозы, чрезвычайном и осадном положении», в которых точно определена процедура введения ограничений прав и свобод испанских подданных и юридических лиц, а также гарантии против злоупотребленияполномочиями властей [2].
Отечественные эксперты Совета по внешней и оборонной политике отмечают оригинальность подхода [3], заложенного Конституцией Испании 1978 г., в соответствии с которым предусматривается возможность введения трёхразличных видов чрезвычайного положения: состояния угрозы, осадного положения и собственно чрезвычайного. Различаются обстоятельства, требующиеся для введения каждого из режимов: состояние угрозы объявляется правительством в случае стихийных бедствий, возникновения эпидемий, нарушения нормального функционирования основных общественных служб илиобеспечения предметами первой необходимости, вводится на 15 дней, однако по решению парламента может быть продлено;при угрозе общественному порядку, гражданским свободам или нормальному функционированию демократических институтов Совет министров после предварительной санкции Конгресса депутатов объявляет в странечрезвычайное положение сроком на 30 дней с правом повторного продления; при более серьезных обстоятельствах, таких как восстание, возникновение угрозыгосударственному суверенитету, территориальной целостности или Конституции Испании, по предложению правительства и при наличии абсолютного большинства голосов Конгресса депутатов можетбыть введено осадное положение без предварительно ограниченного периода действия [4].
Помимо Конституции Испании 1978 г. и Закона о чрезвычайном положении существовал ещё один закон, регулирующий вопросы обороны и военной организации испанских вооружённых сил – Органический закон «Об основных критериях национальной обороны и организации вооружённых сил» 1980 г. в ред. 1984 г. [5]. Этот законодательный акт явился отражением кардинальных изменений, связанных с вхождением Испании в Североатлантический альянс и ЕЭС, а также переходом страны к демократии.
Вместе с тем, распад блоковой системы внёс существенные изменения во внешнеполитические подходы Испании: исчезло понятие внешней угрозы, а страна твёрдо встала на путь евроатлантической интеграции. Кроме того, процессы глобализации, смена международной обстановки в 90-х и 2000-х гг., а также восхождение на мировую арену новых акторов потребовали переосмысления основополагающих актов в области обороны и безопасности. В этой связи и в целях приведения в соответствие с требованиями времени и гармонизации государственного регулирования в области обороны страны в 2005 г. был принят Органический закон «О национальной обороне» [6]. Данный закон заменил устаревшие документы и в настоящее время является основным законодательным актом, регулирующим вопросы обороны страны и принципы деятельность испанских вооружённых сил за рубежом. Согласно закону вооружённые силы Испании призваны обеспечивать не только собственную безопасность, но и являются гарантами международного мира и безопасности, а также участвуют в гуманитарной помощи третьим странам в соответствии с нормами международного права. В законе установлена компетенция основных органов и государственных лиц в сфере обороны и безопасности – Короля Испании, Генеральных кортесов (парламент), правительства, председателя правительства, министра обороны, Совета по национальной обороне, закреплена организационная структура вооружённых сил Испании и принципы деятельности миссий испанских вооружённых сил за рубежом [7].
Вместе с тем, появившееся на рубеже XX-XXI вв. понятие концепции национальной безопасности, под которой стали понимать стратегию государства в области безопасности личности, общества и государства предопределило дальнейшую эволюцию законодательной базы в данной сфере. Однако, как отмечают исследователи Королевского института Элькано, Испания не имеет традиции составления белых, зелёных книг и стратегий в области безопасности, которые появились в 1990-х гг. в США, России, Германии, Франции, Японии и имели место в других государствах [8].Поэтому возникла необходимость создания единого унифицированного документа в области национальной обороны и безопасности.
В 2010г. Королевским институтом Элькано была учреждена консультативная рабочая группа, задачей которой явилось изучение зарубежного опыта по составлению подобных документов. Ранее в 2007-2008гг. при содействии Посольства Великобритании и британских экспертов сотрудниками Элькано был проведён анализ британской стратегии национальной безопасности, принятой правительством Гордона Брауна, и представлен компетентным службам Испании [9].
Не смотря на то, что в разработке Стратегии национальной безопасности принимали участие не только представители Министерства внутренних дел и обороны, её развитие находится, в первую очередь, в сфере компетентных органов государства, поскольку только они обладают полноценными ресурсами и информацией в данной области. Поэтому разрабатываемые экспертным сообществом доклады имели лишь дополнительный, рекомендательный характер и предлагали решение стоящих в области обороны и безопасности задач с учётом национальных особенностей и анализа зарубежного опыта [10].
31 мая 2012 г. правительство Испании одобрило Национальную стратегию в области безопасности 2013 г., представляющую собой концепцию национальной безопасности и закрепляющую необходимость принятия специального закона, регулирующего указанную сферу. В целях упорядочивания государственной политики в области национальной безопасности правительством Рахоя был разработан проект Органического закона «О национальной безопасности», который 16 января 2015 г. был одобрен Советом министров и направлен в Государственный Совет согласно процедуре принятия законов в Испании. После прохождения установленного законом порядка и формальных процедур, в стране впервые будет принят закон «О национальной безопасности», который определит основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства и граждан Испании, компетенцию и полномочия органов и лиц в области безопасности, а также установит правила для разработки Стратегии национальной безопасности. В настоящее время Национальная стратегия в области безопасности 2013г. является основным документом, регулирующим эту сферу [11].
Стратегия представляет собой современный документ, отражающий актуальные риски и угрозы и отвечающий глобальным изменениям, которые затрагивают государство и общество. Документ закрепляет концепцию национальной безопасности Испании [12].
Стратегия состоит из 5 глав, в которых рассматриваются 12 рисков для национальной безопасности Испании, среди которых вооружённые конфликты, терроризм, киберугрозы, организованная преступность, экономическая и финансовая нестабильность, энергетическая уязвимость, нелегальная иммиграция, распространение оружия массового уничтожения, шпионаж, чрезвычайные ситуации природного характера и катастрофы, уязвимость морских границ и объектов жизнеобеспечения и основных служб.
Вместе с тем, документ не только обозначает потенциальные и реальные риски и угрозы, но и предлагает меры для их решения, например, меры по обеспечению безопасности на море, предотвращению и ликвидации последствий катастроф и чрезвычайных ситуаций, а также защиты жизненно важных объектов инфраструктуры [13].
Особенностью испанского законодательства в области безопасности является то, что данным документом, находящимся в иерархии нормативно-правовых актов на низшем уровне, чем закон и Органический закон) была предусмотрена разработка специального закона о национальной безопасности (имеющего статус Органического закона – нормативно-правового акта, следующего в иерархии после конституции), основной целью которого является регулирование вопросов общего характера, закрепление принципов и целей государственной политики в области безопасности, компетенции государственных органов и учреждение Совета национальной безопасности.
Законопроект определяет сферу национальной безопасности в качестве государственной политики, осуществляемой под руководством председателя правительства. Документ определяет понятие рисков и угроз, закрепляет процесс принятия решений, а также разграничивает и устанавливает компетенцию каждого из органов, ответственных за осуществление политики в области национальной безопасности: Генеральных кортесов, правительства в целом, председателя правительства, министров и Совета национальной безопасности.В качестве новелл законодательства в области национальной безопасности закрепляются необходимость государственно-частного сотрудничества в области национальной безопасности и развитие среди граждан Испании «культуры безопасности» [14].
Законопроектом вводится ранее не известная испанской правовой системе категория – «ситуация, представляющая интерес для национальной безопасности» (situación de interés para la Seguridad Nacional), которую вправе объявлять лишь председатель правительства в случае кризисной ситуации, если таковую не удаётся разрешить путём имеющихся доступных мер и ситуация не настолько серьёзная, чтобы применить положения Закона 1981 г. «О состоянии угрозы, чрезвычайном и осадном положении» [15].
Так, «ситуация, представляющая интерес для национальной безопасности» является промежуточной категорией между состоянием «нормального функционирования государства» и режимом чрезвычайной ситуации, который вводится правительством с согласия Совета министров, и состояниями угрозы и осадным положением [16], которые вводятся с согласия Совета министров при предварительном одобрении Конгресса депутатов (в последнем случае при абсолютном большинстве голосов) [17], и не ограничивают гражданские права и свободы. Единственным законным ограничением, вводимым будущим законом, является возможность «временного взятия под контроль частных материальных ценностей», таких как транспортные средства, фабрики, магазины и иные объекты недвижимого имущества, за исключением частных домовладений [18]. Такая мера как «временное взятие под контроль материальных ресурсов» уже была введена в 2007 г. Законом «О гражданской защите» в случае возникновения чрезвычайной ситуации или катастрофы [19]. Применение данной меры в качестве инструмента обеспечения национальной безопасности вводится в Испании впервые.
Согласно проекту Органического закона «О национальной безопасности» областями, требующими особого внимания в части обеспечения национальной безопасности являются – киберпространство, безопасность на море, воздушное пространство, экономическая и финансовая безопасность. Кроме этих сфер, также особым образом выделены охрана окружающей среды, здравоохранение, безопасность на транспорте и телекоммуникационных систем [20].
Как отмечают специалисты, в случае принятия в 2015 г. закона «О национальной безопасности», последний заполнит ранее существовавшие в законодательстве пробелы по вопросам национальной безопасности, поскольку существующий Закон «О национальной обороне» охватывает лишь вопросы обороны, организации вооружённых сил Испании и их возможности применения за пределами страны [21].
Таким образом,в последние годы, учитывая различные факторы международной обстановки, Испания предпринимает шаги по упорядочиванию и организации внешней политики и национальной безопасности. С принятием основополагающих документов в области обороны и национальной безопасности испанская внешняя политика приобретает упорядоченный, качественно новый характер.
Список источников и литературы:
1. Arteaga F. Propuesta para la implantación de una Estrategia de Seguridad Nacional en España (DT) [Electronic Recourse] / Red.Félix Arteaga, con la colaboración del Grupo de Trabajo sobre Estrategias de Seguridad Nacional del Real Instituto Elcano // Documento de Trabajo 19/2011. – Madrid, España. – 35 p. – Mode of access: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/885365004971122db833b89437ec6e7e/DT19-2011_Arteaga_Grupo_Trabajo_propuesta_estrategia_seguridad_nacional_Espana.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=885365004971122db833b89437ec6e7e
2. Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio // «BOE» núm. 134, de 5 de junio de 1981, páginas 12541 a 12543. – Mode of access: http://www.boe.es/boe/dias/1981/06/05/pdfs/A12541-12543.pdf
3. Домрин А.М. Режим чрезвычайного положения: опыт правового регулирования и практика применения в зарубежных странах. [Электронный ресурс] // Совет по внешней и оборонной политике Российской Федерации. – Режимдоступа: http://www.svop.ru/public/docs_1992_6_10_1351677414.pdf
4. См.: Тамже.
5. Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, por la que se regulan los criterios básicos de la Defensa Nacional y la organización militar (Vigente hasta el 08 de Diciembre de 2005) // BOE. – 2005.
6. Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional [Electronic Recourse] // BOE núm. 276. – Mode of access: http://www.defensa.gob.es/RROO_2009/pdf/LODN_2005-11-18-BOE.PDF
7. См.: Там же.
8. Arteaga F. Propuesta para la implantación de una Estrategia de Seguridad Nacional en España (DT) / Red.Félix Arteaga, con la colaboración del Grupo de Trabajo sobre Estrategias de Seguridad Nacional del Real Instituto Elcano // Documento de Trabajo 19/2011. – Madrid, España. – 35 p.
9. См.: Тамже.
10. См.: Тамже.
11. EstrategiadeSeguridadNacional 2013 // GobiernodeEspaña // BOE. – 2013.
12. Протокол 721-го пленарного заседания Форума по сотрудничеству в области безопасности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе от 12 июня 2013. Заявление делегации Испании о принятии Стратегии национальной безопасности -2013 [Электронный ресурс] // FSC Journal No. 727 // Сайт Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. – Режим доступа: http://www.osce.org/ru/fsc/102763?download=true
13. См.:Тамже. С. 50.
14. Informe sobre el Anteproyecto de Ley Orgánica de Seguridad Nacional.Acuerdos del Consejo de Ministros del 16 de enero de 2015. Consultaría Llorente & Cuenca. Blog de Asuntos Públicos. [Electronic Recourse]. – Mode of access: http://www.blogdeasuntospublicos.com/acuerdos-del-consejo-de-ministros-del-16-de-enero-de-2015/
15. La Ley Orgánica de Seguridad Nacional permitirá al presidente movilizar recursos privados si declara la “situación de interés para la Seguridad” [Electronic Recourse].Legal Today. – 19.01.2015. – Mode of access: http://www.legaltoday.com/actualidad/noticias/la-ley-organica-de-seguridad-nacional-permitira-al-presidente-movilizar-recursos-privados-si-declara-la-situacion-de-interes-para-la-seguridad
16. Rajoy podrá movilizar bienes privados en caso de crisis [Electronic Recourse]. El País. – 15.01.2015. – Mode of access:: http://politica.elpais.com/politica/2015/01/15/actualidad/1421352731_660523.html
17. Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. - «BOE» núm. 134, de 5 de junio de 1981, páginas 12541 a 12543. – Mode of access: http://www.boe.es/boe/dias/1981/06/05/pdfs/A12541-12543.pdf
18. Rajoy podrá declarar el estado de “crisis nacional” con una nueva ley [Electronic Recourse]. Cadena Ser. – 15.01.2015. – Mode of access:http://cadenaser.com/ser/2015/01/15/espana/1421352306_336613.html
19. Rajoy podrá movilizar bienes privados en caso de crisis [Electronic Recourse].El País. – 15.01.2015.
20. La Ley Orgánica de Seguridad Nacional permitirá al presidente movilizar recursos privados si declara la “situación de interés para la Seguridad” [Electronic Recourse]. Legal Today. – 19.01.2015.
21. Rajoy podrá movilizar bienes privados en caso de crisis. ElPaís. – 15.01.2015.
Косяк Елена Владимировна - специалист в области международных отношений
Комментарии читателей (0):