Экспертное заключение на закон Украины «Об основах государственной языковой политики»: Содержательный анализ - 2

Украинский язык и языки «коренных народов и национальных меньшинств» Украины

Ст. 11 Конституции Украины призывает государство содействовать развитию языковой самобытности всех коренных народов и национальных меньшинств Украины. При этом закон вообще не оперирует термином «коренные народы». Подобный разрыв в терминах между формальной и материальной конституциями способствует, как известно, повышению уровня ее фиктивности. Представляется, что закон мог бы более уважительно отнестись к конституционной терминологии и найти конституционному термину законное соответствие.

Закон содержит ч. 4 ст. 6, определяющую установление норм украинского языка. Данную новеллу следует признать положительной, однако она вызывает ряд неизбежных вопросов.

Первый из них — это исходящее из Конституции Украины и рассыпанное по всему закону «развитие» языков. Которое надо «обеспечивать», «гарантировать», которому следует «способствовать» и т.п. Особенно хороша указанная в ст. 2 закона «сфера всестороннего развития».

Нам представляется, что развитие языков вообще не может быть объектом государственного регулирования. Язык исходит не от государства, а от народа. Есть, конечно, и частичные исключения из этого правила, например, ханьский язык: в КНР всякое новое слово — это декрет Правительства. Потому что иначе никто не знает, как выглядит новый иероглиф, который еще надо придумать. В случае Украины государство может взять на себя ответственность за форму языка, но никак не за его развитие. Вместе с тем представляется дискриминационным то положение, при котором государство берет на себя ответственность за форму исключительно украинского языка. Из перечня языков Украины, приведенных в ч. 2 ст. 7 законопроекта, видно, что на Украине много «эксклюзивных» языков, таких, как крымско-татарский, караимский, крымчатский. Это языки, не имеющие корреспондирующей им государственности. Так как большая часть носителей этих языков скорее всего живет на Украине, то ей и брать на себя ответственность за регулирование норм этих языков. Иной вариант — доверить эту важную функцию АРК — за счет средств государственного бюджета, разумеется. Насколько известно, в ст. 6 Конституции Республики Крым 1992 года этот вопрос уже частично решался следующим образом: «Официальным языком делопроизводства является русский язык. Государственными языками в Республике Крым являются крымско-татарский, русский и украинский языки». Откровенно плохая формулировка, но отметим ее как попытку.

Еще: из содержания ч. 4 ст. 6 можно сделать вывод о том, что украинский язык — един, и не имеет диалектов. Так как это достаточно специальная тема, то оставим это замечание в виде вопроса.

Русский язык

В данном анализе нельзя обойти тему требований придания русскому языку статуса государственного на Украине. Рассмотрим целесообразность этих требований. Ситуация с двумя государственными языками встречается гораздо реже, чем принято считать. Как было показано выше, даже в Республике Беларусь один государственный язык. Единственный устойчивый пример двух государственных языков в нашем ближайшем окружении — это Финляндия. Согласно ст. 1 Конституционного Закона Республики Южная Осетия русский язык является вторым государственным языком этой страны, но закон принят совсем недавно и практика его применения еще не сложилась.

Рассмотрим белорусский опыт. При наличии двух статусно равноправных языков президент А.Г.Лукашенко, а вслед за ним и весь государственный аппарат говорят практически исключительно на русском языке. Русский язык занимает 95% телеэфира. В результате белорусский язык «остался языком деревни и стал языком оппозиции». (Приводится по памяти по материалам круглого стола «Русскоязычные СМИ в странах Балтии и СНГ: будущее журналистики под угрозой?» на журфаке СПбГУ в рамках конференции «СМИ в современном мире. Молодые исследователи». 3-5.03.2010). Из чего можно сделать вывод, что свободная конкуренция языков приводит к практическому вытеснению одного из них из оборота. И, в дальнейшем, к исчезновению. Допустима ли свободная, «рыночная» конкуренция языков? Судя по всему, нет. Та же хартия в преамбуле определяет, что «защита исторических региональных языков или языков меньшинств Европы, некоторые из которых находятся под угрозой возможного исчезновения, содействует поддержанию и развитию культурного богатства и традиций Европы». Ясно, что это положение относится вообще ко всем языкам. В смысле культурного богатства.

Распространено мнение, что русский язык «сильнее» украинского. Более того, высказываются обоснованные сомнения в том, что украинский язык вообще не является самостоятельным языком, а является либо диалектом русского, либо искусственным конструктом. На эту тему написано много научных и околонаучных, а также псевдонаучных работ. Однако, согласно известному выражению, диалект становится самостоятельным языком тогда, когда у него появляются свои армия, авиация и флот. И в этом смысле украинский — безусловно самостоятельный язык.

К сожалению, нам не известно, существуют ли математические модели прогнозирования столкновения двух языков в определенном незамкнутом пространстве, и, если да, то было бы крайне занимательно проиграть вариант «двух государственных» на Украине.

Если же поставить практический вопрос о том, останавливает ли закон «Об основах государственной языковой политики» экспансию украинского языка на русский на Украине, то ответить на него следует во многом утвердительно. Русский, как официальный язык, во многих сферах применения языка хорошо, и, что не менее важно, гибко защищен.

Государственная политика

То, что Украина ратифицировала хартию — большое дело! То, что предпринята попытка транспонировать хартию в национальное законодательство — еще «более большое» дело! В этом смысле законопроект может быть оценен лишь исключительно положительно.

Государственная политика заявлена в законе в двух сюжетах: описании корпуса законодательства Украины о языках и описании задач, целей и принципов государственной языковой политики. К обоим сюжетам есть претензии прежде всего формального свойства.

Во-первых, оба сюжета дублированы, как и сюжет с «государственным языком».

Законодательство Украины о языках раскрывается как в преамбуле, так и в ст. 4 закона. Удивительно «и т.д.» в конце первого предложения преамбулы, задающей определенно несерьезный тон документу. Упомянутые при этом в ст. 4 законы о ратификации международных соглашений, конечно же, не могут служить источниками материального права в части регулирования языковых отношений (если в них нет содержательных оговорок).

О «не-рамочности» закона речь уже шла выше, поэтому подведем итог: государственная языковая политика Украины в законодательном плане только развивается.

Приведем пример необходимости дополнительного законодательного регулирования.

Ч. 2 ст. 12 закона, регламентирующая язык избирательных бюллетеней, говорит о том, что бюллетени «по решению территориальной избирательной комиссии могут оформляться и на соответствующем региональном языке». Согласно ч. 3 той же статьи в бюллетенях на референдумах «по решению местного совета рядом с текстом на государственном языке размещается его перевод на этом региональном языке».

Отметим, как странное, то обстоятельство, что аналогичные решения принимают два разных органа — в первом случае избирательная комиссия, во втором — местный совет. Разница между ними очевидна: избирательная комиссия — незаинтересованный орган в использовании регионального языка, а местный совет — заинтересованный. Потому что от этого, в том числе, зависит мнение избирателей.

Второе: формулировка «могут оформляться и на соответствующем региональном языке» должна быть признана откровенно неудачной, так как может быть понята и как «перевод на этом региональном языке» рядом с текстом на государственном, так и как команда на печать отдельных бюллетеней на региональном языке. И то, и другое в принципе возможно, но печать дополнительных бюллетеней на региональном языке угрожает созданием совершенно ненужного на выборах беспорядка в деле изготовления и подсчета бюллетеней. Это как отдельные деньги с надписью на региональном языке.

И, главное — когда? Выборы всегда подчинены четкому графику, а значит, что законом должен быть установлен предельный срок до выборов с формулировкой «не позднее», когда подобного рода решения должны быть приняты и доведены до соответствующих органов. Понятно, что это уже сфера регулирования избирательного законодательства и законодательства о местных самоуправлениях, а значит, что в законопроекте должна быть содержательная отсылочная норма к этим законам. Более того, из текста закона непонятно, принимаются ли подобные решения перед каждыми выборами или референдумами, или достаточно принять такое решение один раз, и оно будет действовать «вплоть до отмены» со стороны того же органа.

Задачи и цели государственной языковой политики также избыточно дублированы в статьях 2 и 5. Общее впечатление от этого — «пусть расцветают сто цветов, пусть соперничают сто школ». Все приведенные в законопроекте декларации яростно противоречат друг другу, что уже было рассмотрено выше на примере Конституции Украины.

Транспонирование хартии в закон — реальная попытка привития Украине мультикультурализма. Может быть, мультикультурализм в Европе оттого и признан несостоявшимся, что не нашлось должной смелости положить на бумагу реальные цели — провести границы между языками так, чтобы каждый из них мог дышать, и при этом никто не задохнулся. Декларативное изложение государственной языковой политики в законопроекте этому никак не способствует.

О реформаторском характере закона «Об основах государственной языковой политики» речь пойдет ниже, здесь же рассмотрим вопрос стоимости этой реформы. К сожалению, в работе над анализом в нашем распоряжении не было пояснительной записки к законопроекту, в которой, возможно, этот вопрос отражен. Здесь же отметим обязательные расходы государства через «гарантии» и «обязательства» государства, и возможные расходы — «содействует», «поддерживает», «развивает» и т.п. Вместе с тем закон создает ряд коллизий, механизма разрешения которых не предлагает.

В частности, ч. 2 ст. 11 закон говорит о том, что «Государство гарантирует посетителям органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставление услуг на государственном языке, а в пределах территории, на которой распространен региональный язык (...), и на этом региональном языке (языках)». Раз гарантия государства распространяется и на местное самоуправление, то и расходы местного самоуправления на эти публичные услуги должно покрывать государство. А значит, что должен быть разработан механизм оценки стоимости этих услуг, учета их количества и их соответствующей оплаты со стороны государства. Реализация всего этого вызывает сомнения, а значит, государственные «гарантии» в отношении местных самоуправлений суть декларативны.

Человек

Так как выше уже было рассмотрено, что языковые права есть суть права человека, то есть смысл рассмотреть закон и с точки зрения человека. В этом смысле закон очень силен, прежде всего благодаря тому, что имеет в основе хартию. Обозначены как собственно языковые права человека, так и механизмы его соучастия в реализации этих прав.

Отметить, однако, следует следующие моменты.

Для начала укажем на стандартную ошибку, допущенную в ст. 1 при определении регионального языка или языка меньшинств. В определении сказано, что языки эти «используются гражданами этого государства». Языковые права — права человека, а не гражданские права, поэтому правильнее было бы оперировать «жителями». Кстати, именно в такой формулировке это использовано в хартии.

Самая спорная статья в законе — ст. 3 «Право языкового самоопределения». Аналогов этому праву в документах международного права найти не удалось. Если это попытка авторов закона расширить каталог прав человека, то откровенно неудачная, потому как непонятно, какие обязанности и чьи обязанности корреспондируют этому праву. Выражение «право свободно определять» является, по сути, суррогатным определением не права, а свободы, в связи с чем можно предполагать, что обязанными субъектами являются все, а обязанностью — не мешать «языковому самоопределению». Совершенно непонятно, каким образом ему можно помешать на личном уровне.

Большим плюсом закона следует считать его реформаторский характер, и надо признать, что авторы смогли предвидеть существенную часть последствий этой реформы. В частности, говоря в ст. 11 о возможности использования региональных языков в качестве языка общения с представителями власти, закон указывает, что «Необходимость обеспечения данной гарантии должна учитываться при отборе служебных кадров». Если вторую часть п. 1 ч. 2 ст. 5 «недопущение привилегий и ограничений по языковым принципам» (которую следовало бы оформить отдельным пунктом) рассматривать как общий запрет на дискриминацию, то можно предположить, что многих чиновников в результате провозглашения закона в неизменном виде ждет именно дискриминация из-за незнания ими соответствующих территориальных языков или языков меньшинств. Хорошая реформа всегда имеет начало, промежуточные этапы и конец. Потому что реформа — это переходной процесс. Из ст. 31 «Исполнение этого Закона» и «Заключительных положений» законопроекта, однако, не видно, что существует какая-то программа по осуществлению этой реформы. «Этот Закон вступает в силу со дня его опубликования». Три месяца дается Кабинету Министров Украины, чтобы «привести в соответствие». А сколько времени дается судье или столоначальнику, чтобы выучить крымско-татарский?

Заканчивая данный анализ вообще и тему «человека» в частности, обратимся к возможностям защиты языковых прав, которые предлагает закон в ст. 8. Ч. 1 этой статьи явно должна быть перенесена в статью «Ответственность». Что же до собственно защиты, то, помимо декларативных и обычных заявлений в частях 2 и 3, ч. 4 содержит возможность обращения к Уполномоченному Верховной Рады Украины по правам человека. Тем самым можно утверждать, что закон отвечает и требованиям Ослоских рекомендаций по языковым правам национальных меньшинств, разработанных экспертной группой при Верховном Комиссаре ОБСЕ по национальным меньшинствам. Однако, хотя таких исследований и не проводилось, институт омбудсменов еще не в полной мере оправдал себя на постсоветском пространстве.

Ч. 4 ст. 7 хартии предусматривает, что «В случае необходимости участники способствуют учреждению органов для оказания содействия властям по всем вопросам, относящимся к региональным языкам или языкам меньшинств». Создание таких органов законом не предусмотрено, при этом, с учетом политизированности языковых отношений на Украине, необходимость их создания можно предвидеть заранее.

На наш взгляд, главный недостаток предлагаемых мер по защите языковых прав — примат защиты субъективных прав. Возможность actio popularis законом не предусмотрена. Ч. 2 ст. 8 гласит, что «Каждый имеет право любыми не запрещенными законом средствами защищать свои языковые права и свободы от нарушений и противоправных посягательств». В данной формулировке совершенно не учтен коллективный характер языковых прав.

Выводы

— закон нуждается в оптимизации множественных дублирующих положений;

— противоречивые положения закона следует «проиграть» либо в форме деловой игры, либо математической модели с тем, чтобы обозначить узловые точки вероятных коллизий;

— название закона не соответствует содержанию;

— концепция закона, как концепция реформы, является недоработанной;

— в законе не сделан необходимый упор на статусе официальных языков;

— в законе не учтена специфика положения АРК;

— закон не предусматривает ответственности Украины за сохранение «эксклюзивных» языков Украины;

— уровень декларативности закона должен быть существенно снижен;

— закон должен предусматривать возможность actio popularis;

— соответствующие «языковые» положения Конституции Украины нуждаются в ревизии.