Экспертное заключение на закон Украины «Об основах государственной языковой политики»: Содержательный анализ - 1

СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНА УКРАИНЫ «ОБ ОСНОВАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЯЗЫКОВОЙ ПОЛИТИКИ»

Руководитель экспертной группы — Сергей Н. Середенко, заведующий сектором Государственного строительства и права «Балтийского исследовательского центра» Международного института новейших государств; юрист-правозащитник; Русский омбудсмен (Эстония) с 2004 года. Член European Network Against the Racism;

За основу анализа был принят текст законопроекта, опубликованный в газете «Русская правда» № 11 за июнь 2012 года.

Общая характеристика закона

Содержательно закон состоит из двух частей — транспонированных в него положений Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств (в дальнейшем — хартия) и собственных предложений авторов закона. В первой части следует отметить ту исключительную добросовестность, с которой авторы отнеслись к проблеме транспонирования положений хартии в национальное законодательство. Вместе с тем транспонирование было проведено несколько механистически: например, в данном в ст. 1 определении регионального языка или языка меньшинств использовано выражение «отличается от официального языка (языков) этого государства». Выражение «этого государства» допустимо в международном договоре, но вряд ли пригодно для Закона Украины, когда точно известно, что речь идет об Украине.

Собственные предложения авторов закона гораздо слабее по качеству; слабые места законопроекта будут рассмотрены ниже. Здесь же отметим, как слабости, необязательные повторы, неопределенность в некоторых случаях законных границ, частичное игнорирование конституционной терминологии и др.

Закон во многом отвечает тем вызовам, которые стоят перед таким сложным в языковом отношении государством, как Украина. На наш взгляд, объективные задачи языкового законодательства конкретной страны являются следующими:

— сохранение исторических языков данного государства;

— установление и четкое ограничение сферы использования государственного языка (языков);

— дифференциация языков по сфере и территории их применения в зависимости от исторических, культурных, региональных, демографических и иных, заслуживающих внимания факторов;

— четкое установление коллизионных норм;

— решение немаловажного вопроса бюджетного финансирования «гарантий» и «мер по поддержке и развитию...».

К политическим и этнокультурным, а потому не исследуемым в данном анализе вопросам отнесены следующие:

— являются ли украинцы самостоятельной нацией;

— является ли украинский язык самостоятельным языком;

— какие народы являются «коренными народами Украины»;

— предвыборные обещания политиков о статусе русского языка на Украине.

Название закона

Закон назван «Об основах государственной языковой политики». Использование в названии слов «основы» и «политика» говорит о том, что мы имеем дело с концептуальным, или рамочным законом. Законом, положения которого развиваются в, например, законе о государственном языке, законе о языках народов Украины, законе о топонимах и т.п. Вместе с тем из текста закона видно, что закон является всеобъемлющим, и все возможные, и даже избыточные сферы регулирования языковых отношений в нем отражены.

Тот факт, что мы не имеем дело с рамочным законом, подтверждается еще и тем, что он не содержит ни одной прямой нисходящей отсылочной нормы, отсылающей к законам. Есть лишь несколько отсылок к решениям исполнительной власти. Среди «параллельных» отсылочных норм можно указать упомянутое в ч. 3 ст. 7 «законодательство о референдумах». Так что представить на основании закона, из каких законов будет состоять законодательство Украины о языках, невозможно.

Ст. 4 содержит странную конструкцию, утверждающую, что «порядок использования языков в Украине (определяется) исключительно этим законом, из норм которого должны исходить другие правовые акты, определяющие особенности использования языков в различных сферах общественной жизни». Как «исключительность» закона согласуется с неопределенным числом «других правовых актов», непонятно.

Название закона представляется совершенно уж странным в свете того, что в ст. 4 утверждается, что «Основы государственной языковой политики определяются Конституцией Украины». Если основы определяются конституцией, то какие основы определяются этим законом? Разный уровень. При этом объект конституционного регулирования и объект законного регулирования полностью совпадают по формулировкам.

В связи с чем название закона следует признать по меньшей мере спорным.

Государственный язык

Языковые права по природе своей принадлежат к коллективным правам, а тема коллективных прав в международном публичном праве разработана гораздо слабее, чем тема прав человека. При этом доктринально выбрано неверное, на наш взгляд, ультралиберальное решение регулирования коллективных прав через права человека. Так, в частности, ст. 1 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств (в дальнейшем — конвенция) гласит о том, что «Защита национальных меньшинств и прав и свобод лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, является неотъемлемой частью международной защиты прав человека и как таковая входит в сферу международного сотрудничества». Как видно, данная статья может быть использована как «переходник» от коллективных прав к правам человека.

На наш взгляд, государственный язык — это язык государства (аппарата), а не язык в государстве (стране). Тема защиты прав человека — это тема прежде всего защиты человека от государства. Появившееся в последнее время выражение «гражданское общество» означает, по сути, то, что остается от страны, если убрать из нее государство.

В связи с этим границы распространения государственного языка следует рассматривать через призму первого принципа Парижской хартии для новой Европы: «Права человека и основные свободы с рождения принадлежат всем людям, они неотъемлемы и гарантируются законом. Их защита и содействие им — первейшая обязанность правительства. Их уважение — существенная гарантия против обладающего чрезмерной властью государства».

Разметка границы распространения государственного языка — вопрос вопросов языкового законодательства. Этот вопрос (теоретически) решается проще, если государство предстает, как в Эстонии, в виде публично-правового юридического лица. Здесь на руку играет такое свойство юридических лиц, как обособленность.

Непосредственно к теме государственного языка закон «Об основах государственной языковой политики» обращается в статьях 1 и 6. В ст. 1 зачем-то дается «общее» определение государственного языка, в ст. 6 — «частное», «украинское». Помимо совершенно ненужного тематического повтора (разница в формулировках всегда чревата разночтениями), «общее» определение воспринимается как инструкция для установления «других» государственных языков на территории Украины. При наличии в составе Украины такого государственного образования, как Автономная Республика Крым (в дальнейшем — АРК), «общее» определение чуть ли не прямо предлагает АРК установить свой государственный язык, что противоречит ч. 2 ст. 6 — «Украинский язык как государственный обязательно используется на всей территории Украины...». Вообще, государственный статус АРК в законе отражен явно недружелюбно по отношению к последней. Так, например, под «регионом» в ст. 1 понимается «отдельная самоуправляемая административно-территориальная единица, которая может состоять из Автономной Республики Крым, области, района, города, поселка, села».

Сравнительный анализ «общего» и «частного» определений государственного языка выявляет существенные расхождения. Если предположить (и предложить) отказ от «общего определения», то «частное» определение, данное в ч. 2 ст. 6, имеет лишь один недостаток — в выражение «в учебном процессе в учебных заведениях» непременно следует добавить «государственных» (учебных заведениях). Если вообще нужно упоминать учебные заведения (см. ниже сюжет о государственных предприятиях), особенно с учетом европейской традиционной автономии университетов.

Закон, сосредоточившись на «государственном» языке, совершенно не дефинирует «официальный» язык, использованный при определении регионального языка или языка меньшинств в ст. 1. Многие юридические словари проводят между ними знак равенства, между тем это совсем не так. Во-первых, государственный язык отличается от официального (притом, что в большинстве случаев это один и тот же язык) дополнительной символической нагрузкой, ставящей его в один ряд с государственными символами.

Об этом, в частности, прямо говорится в ст. 1 Конституционного закона о государственных языках Республики Южная Осетия 2012 года: «Государственный язык — это язык, выполняющий интеграционную функцию в рамках определенного государства в официальной, политической, культурной сферах, являющийся одним из символов данного государства».

Очень четко разница между государственным и официальным языками видна из ст. 17 Конституции Республики Беларусь 1996 года: «Государственным языком в Республике Беларусь является белорусский язык. Русский язык имеет равный статус с белорусским». Если оба языка имеют «равный статус», то почему тогда один из них государственный, а второй — нет? Разница — как раз в этой символической нагрузке. Русский язык в Белоруссии — официальный.

Еще четче «официальный» язык прописан в ст. 7 Конституции Республики Казахстан 1995 года: «1. В Республике Казахстан государственным является казахский язык. 2. В государственных организациях и органах местного самоуправления наравне с казахским официально употребляется русский язык».

Фронтир государственного языка в коллизии с другими языками может обозначаться разными способами. Главный из них, конечно, законное регулирование. Закон Украины «Об основах государственной языковой политики» решает этот вопрос по принципу «ни шагу назад!».

Так, ч. 5 ст. 6 говорит о том, что «Ни одно положение этого закона не может толковаться как такое, что направлено на сужение сферы использования государственного языка». Ч. 9 ст. 7: «Ни одно из положений этого закона о мерах по развитию, использованию и защите региональных языков или языков меньшинств не должно толковаться как таковое, что создает препятствия для использования государственного языка». А вот ч. 3 ст. 6: «Обязательность применения государственного языка или содействие его использованию в той или иной сфере общественной жизни не должны толковаться как отрицание или преуменьшение права на использование региональных языков или языков меньшинств в соответствующей сфере и на территориях распространения».

Заблудиться в этих трех соснах — запросто!

Во-вторых, можно договориться. Примером такой договоренности является ч. 1 ст. 14 закона, согласно которой «по соглашению сторон суды могут осуществлять производство на этом региональном языке». Это локальная договоренность, в которой важно, что судьи и секретари обязаны ей подчиняться, так как судья не является стороной процесса.

Еще один вариант — создание зоны параллельного использования языков, достигаемой переводами. Об этом прямо говорится в п. 2 ст. 5 «Цели и принципы государственной языковой политики». Практическое же воплощение этого принципа нуждается в уточнениях. Так, например, согласно ч. 1 ст. 10 законопроекта «Акты высших органов государственной власти принимаются на государственном языке и официально публикуются на государственном, русском и других региональных языках или языках меньшинств». Понятно, что речь тут идет о переводах с украинского на другие языки Украины, которых много. Тут важен статус перевода. Выражение «официально публикуются» можно понимать двояко. Возможно, что речь идет о публикации в официальном печатном органе, который на основании закона печатает правовые акты. И также возможно, что имеется в виду «официально переводятся».

«Официальный перевод» — это не перевод со стороны официального органа, а перевод на официальный язык. Разница между «официальным» и «неофициальным» переводом в том, что текст официального перевода равноправен с подлинником, и может служить основанием для толкования в суде. В текстах международных договоров, составленных на нескольких официальных языках, иногда можно встретить указание на то, текст на каком именно языке является основным для толкования. Закон, к сожалению, оставляет этот вопрос открытым.

Что же касается границ государство-общество и государство-бизнес применительно к использованию государственного языка, то законопроект в этой части неудовлетворителен. Приведем по паре примеров.

Приведенная выше ч. 3 ст. 6 закона гласит, что «Обязательность применения государственного языка или содействие его использованию в той или иной сфере общественной жизни не должны толковаться...». Стоп! Ни в одном из определений государственного языка, ни в «общем», ни в «частном» нет ни слова о том, что государственный язык обязателен к применению в общественной жизни. Ч. 2 ст. 6 говорит о том, что «Государство способствует использованию государственного языка (...) в других сферах общественной жизни»: содействие и обязательность использования — абсолютно разные вещи.

Само понятие «государственного языка» появилось на постсоветском пространстве только после распада СССР. 20 лет практики использования государственных языков повсеместно показала, что «государственные языки» имеют явную тенденцию к безудержной экспансии в случае, если они не имеют более сильных конкурентов или противовесов. Очень часто «государственный язык» превращается в политический инструмент, что особенно ярко видно на примере государств Прибалтики.

Еще более наглядно политизированность всего, что связано с государственным языком, видна на примере языкового законодательства Республики Южная Осетия. До войны 2008 года:

Ст. 4 Конституции Республики Южная Осетия 2004 года:

«1. Государственным языком в Республике Южная Осетия является осетинский язык. Сохранение и развитие осетинского языка являются важнейшей задачей органов государственной власти Республики Южная Осетия.

2. Русский язык, наряду с осетинским, а в местах компактного проживания граждан Республики Южная Осетия грузинской национальности — грузинский, признается официальным языком органов государственной власти, государственного управления и местного самоуправления в Республике Южная Осетия».

После войны 2008 года:

Ст. 1 Конституционного закона о государственных языках Республики Южная Осетия 2012 года:

«Конституция Республики Южная Осетия устанавливает статус осетинского и русского языков как государственных языков Республики Южная Осетия».

Закон Украины «Об основах государственной языковой политики» в этом смысле — не исключение, и попыток вторжения государственного языка на заповедные территории в нем — много. Выше была представлена попытка вторжения во всю «общественную жизнь». При этом ч. 1 ст. 10 конвенции устанавливает, что «Участники обязуются признавать, что каждое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободно и без какого-либо вмешательства устно и письменно пользоваться языком своего меньшинства в личных контактах и в общественных местах».

«Участником конвенции», как известно, является государство. Тем самым государство Украина взяло на себя обязательство не вмешиваться своим государственным языком в общественную жизнь, признавая на этой территории свободное использование языков.

Проблема в данном конкретном случае могла бы легко устраниться путем замены «общественной» на «публичной». Однако на Украине, по всей видимости, нет такого четкого различения между «общественным» и «публичным», как есть, например, в Эстонии. Об этом можно судить по последнему предложению ч. 4 ст. 6 закона: «Государство способствует использованию нормативной формы украинского языка в средствах массовой информации, в других публичных сферах». Здесь «публичных» явно выступает синонимом «общественных».

Другой пример вмешательства государства в дела общества — ч. 4 ст. 11 закона. «Языком работы конференций, собраний и других официальных мероприятий, которые проводятся органами государственной власти и органами местного самоуправления, общественными организациями, является государственный язык». Регламентация языка собраний общественных (негосударственных, неправительственных) организаций со стороны государства — серьезное покушение на свободу собраний.

Теперь — о бизнесе. Данное в ст. 1 «общее» определение государственного языка говорит о том, что он обязательно используется «на предприятиях», без четкого указания — каких. Ч. 1 ст. 18 закона: «В экономической и социальной деятельности государственных предприятий, учреждений и организаций основным языком является государственный язык, а также свободно используются русский и другие региональные языки или языки меньшинств». На наш взгляд, следует вообще серьезно продумать целесообразность самого существования ст. 18. Внешне может показаться, что государство вправе распространять обязательное, или «основное» действие государственного языка на государственные предприятия. Однако при более пристальном исследовании можно обнаружить, что эти предприятия имеют лишь номинальное отношение к государству, так как не обладают исключительной компетенцией, присущей властным органам. Они вообще не обладают публичной властью. Государственное предприятие государство может продать, а министерство сельского хозяйства — нет. В отличие от государственных органов, обладающих компетенцией, государственные предприятия, как и все другие предприятия, обладают репутацией и участвуют в коммерческой деятельности наравне с другими субъектами рынка. Регламентация со стороны государства языка предпринимательской деятельности — серьезное покушение на свободу предпринимательства. Другое дело, что бизнес крайне редко борется за свои языковые права, так как конфликтовать с государством — «плохо для бизнеса».

Хотя на эту тему и нет специальных исследований, экспансию государственного языка, как его свойство при отсутствии эффективного противостояния со стороны гражданского общества, можно считать эмпирически доказанной. При этом, завоевав позиции, государственный язык оставляет их крайне неохотно, о чем прямо говорит ч. 5 ст. 6 закона: «Ни одно положение этого закона не может толковаться как такое, что направлено на сужение сферы использования государственного языка». Так что законодателю требуется очень четко очертить сферу применения государственного языка — заталкивать его обратно будет несравненно труднее.

Попытки «компенсировать» эту экспансию в пользу других языков выглядят несколько неуклюже. Примером тут может служить ч. 7 ст. 7 закона, согласно которой «(...) осуществление мер по развитию, использованию и защите регионального языка или языка меньшинства, предусмотренных этим Законом, является обязательным для (...) объединений граждан, учреждений, организаций, предприятий, их должностных и служебных лиц, а также граждан — субъектов предпринимательской деятельности и физических лиц». По сути это публично-правовая повинность, не имеющая определенного содержания, объема и т.п. «А что ты сегодня сделал для защиты регионального языка?»

Проблемы обозначения фронтира государственного языка берут свое начало в Конституции Украины. Ее ст. 10 гласит, что «Государственным языком в Украине является украинский язык. Государство обеспечивает всестороннее развитие и функционирование украинского языка во всех сферах общественной жизни на всей территории Украины. В Украине гарантируется свободное развитие, использование и защита русского, других языков национальных меньшинств Украины».

Данная статья абсолютно невозможна в реализации. При наличии государственного языка — украинского «во всех сферах общественной жизни», свободное использование русского языка невозможно, т.к., исходя из доктринальной сути свобод, они могут быть ограничены только запретами или иными свободами. Следует понимать, что в многонациональном государстве ни один язык не может использоваться свободно — языки принуждены (в идеале — законодательно) мирно сосуществовать, а свобода одного означает запрет для другого. Как уже утверждалось выше, задача языкового законодательства — дать рамку этого сосуществования, а не демагогически «гарантировать свободы».

Заканчивая тему государственного языка, отметим, что тема «официального языка (языков)» в законе Украины «Об основах государственной языковой политики» не нашла должного развития. Мы убедились в том, что региональные языки или языки меньшинств во многих случаях выступают официальными языками, без прямого законодательного признания их таковыми. Под этим углом следует пересмотреть определение регионального языка или языка меньшинства, данное в ст. 1. Данное определение хорошо для ст. 1 хартии, но в конкретном украинском случае, при условии, что эти языки во многом являются официальными, требование «отличается от официального языка (языков) этого государства» является невыполнимым. Проблема решается заменой «официального» на «государственный».

Является ли «сокрытие» темы «официального языка» в законе случайным или намеренным, нам не известно. Однако если судить по ч. 3 ст. 5, авторам закона само понятие «официального языка» знакомо в международном контексте: «Государство способствует развитию многоязычия, изучению языков международного общения, прежде всего тех, которые являются официальными языками ООН, ЮНЕСКО и других международных организаций»