Вопрос о Земле опять в российской повестке дня

Статья профессора кафедры общего земледелия и агроэкологии факультета почвоведения МГУ имени М.В. Ломоносова Д.М. Хомякова специально для ИА REX

Согласно официальным данным Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), на 01.01.2025 площадь земельного фонда России составила 1723399,1 тыс. га без учёта внутренних морских вод и территориального моря. Сведения о наличии и распределении земельного фонда по регионам содержат характеристики земель 87 субъектов Российской Федерации без учёта площади земель Запорожской и Херсонской областей.

Анализ данных, полученных в результате государственного статистического наблюдения за земельными ресурсами, и докладов о состоянии и использовании земель в субъектах РФ показал, что в 2024 году значительные площади земель вовлечены в гражданский оборот, а также продолжались процессы установления (изменения) границ населённых пунктов.

Основанием перевода земель являлись акты органов государственной власти, органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции по вопросам использования и охраны земель, а также ходатайства заинтересованных лиц. К необходимости перевода земель из одной категории в другую приводили: предоставление земельных участков из земель государственной собственности, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, изменение (установление) границ населённых пунктов и муниципальных образований. Кроме того, этому способствовал возврат изъятых ранее в прежнюю категорию отработанных или рекультивированных земель, прекращение действия у субъекта права на земельный участок или изменение вида использования земельного участка

Земли сельскохозяйственного назначения выступают как основное средство агропроизводства, имеют особый правовой режим и подлежат особой охране, направленной на сохранение их площади, предотвращение развития негативных процессов и повышение плодородия почв.

На 01.01.2025 площадь земель данной категории составила 374129,1 тыс. га (таблица 1). Несмотря на увеличение количества субъектов РФ, прослеживается тенденция к сокращению площади земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий на протяжении 35 лет, начиная с 1991 года. За 35 лет переведены в лесной фонд порядка 240 млн га земель сельскохозяйственного назначения [1-3 и др.].

Только в сравнении с датой на 01.01.2024годом площадь категории земель сельскохозяйственного назначения в составе земельного фонда РФ за один год уменьшилась на 838,4 тыс. га. В основном это связано с переводом лесных земель в категорию земель лесного фонда, в который включили, в том числе, лесопокрытые угодья в пользовании сельскохозяйственных организаций (СХО). Для расширения населённых пунктов из земель сельскохозяйственного назначения в земли населённых пунктов переведено 148,7 тыс. га.

Таблица 1. Площадь земель сельскохозяйственного назначения и распределение их по угодьям по годам, млн га (Составлено по данным Росстата, Росреестра, Минсельхоза России и РАН).

Примечание:в показатели,начиная 2020 года включены данные по 85-и субъектам РФ, включая Крымский ФО, а в 2024 и 2025 годах — по 87-ми субъектам РФ, включая Донецкую Народную Республику (ДНР), Луганскую Народную Республику (ЛНР), но без учёта площади земель Запорожской и Херсонской областей.

Угодья — это земли, систематически используемые или пригодные к использованию для конкретных хозяйственных целей и отличающиеся по природно-историческим признакам. Учёт земель по угодьям ведётся в соответствии с их фактическим состоянием и использованием. К сельскохозяйственным — относят угодья, систематически используемые для получения аграрной продукции. Это — пашня; залежь; кормовые угодья (сенокосы и пастбища); многолетние насаждения.

К несельскохозяйственным угодьям отнесены — земли «под водой», включая болота (под поверхностными водными объектами, которые в установленном порядке не переведены в соответствующие категории земель); лесные площади и земли под лесными насаждениями; земли застройки (под зданиями и сооружениями); земли под внутрихозяйственными дорогами; нарушенные земли; прочие земли (овраги, пески, полигоны отходов, свалки, территории консервации и т.д.).

Земельные участки, не предоставленные заинтересованным лицам для сельскохозяйственного производства, но предназначенные для нужд сельского хозяйства, включались согласно Земельному кодексу РФ (далее — Земельный кодекс) в фонд перераспределения земель для создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения животноводства, ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, сенокошения, выпаса скота.

За 2024 год общая площадь категории земель сельскохозяйственного назначения, не предоставленных в пользование и включенных в состав земель фонда перераспределения, уменьшилась на 285,3 тыс. га и на отчётную дату составила 38 926,4 тыс. га. Площадь сельскохозяйственных угодий, вошедших в фонд перераспределения, увеличилась на 18,5 тыс. га и составила 10398,2 тыс. га, при этом площадь пашни уменьшилась на 8,7 тыс. га и составила 3016,9 тыс. га.

В течение 2024 года органами власти принимались соответствующие решения, согласно которым проводились работы по передаче лесных площадей от сельскохозяйственных организаций в ведение лесничеств, включающие, в том числе, прекращение права постоянного (бессрочного) пользования ранее учтёнными земельными участками, кадастровые работы по формированию новых земельных участков и внесение сведений о них в ЕГРН. Вследствие перечисленных мероприятий из категории земель сельскохозяйственного назначения переведено в категорию земель лесного фонда 925,3 тыс. га.

Земли категории сельскохозяйственного назначения в установленном порядке предоставлялись под строительство новых и расширение территории уже действующих предприятий промышленности, транспорта и связи. В категорию «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения» переведены земельные участки площадью 56,3 тыс. га. За счёт земель сельскохозяйственного назначения увеличили свои площади предприятия, занимающиеся природоохранной деятельностью. В категорию «земли особо охраняемых территорий и объектов» переведены земельные участки площадью 51,5 тыс. га.

Для расширения и строительства населенных пунктов из состава земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населённых пунктов переведены земельные участки площадью 148,7 тыс. га.

Площадь сельскохозяйственных угодий в составе категории земель сельскохозяйственного назначения составила в 2025 году 200548,6 тыс. га, а несельскохозяйственных угодий — 173580,5 тыс. га (таблица 1).

Учёту подлежат также оленьи пастбища, предоставленные хозяйствующим субъектам для северного оленеводства. Они представляют собой территории, расположенные в таких природных зонах, как тундра, лесотундра и северная тайга, растительный покров которых пригоден в качестве корма для северного оленя. Оленьи пастбища отнесены к землям различных категорий и могут учитываться в составе лесных площадей, нарушенных и прочих земель, земель, занятых лесными насаждениями и болотами. Земли, предоставленные для северного оленеводства, в составе земель сельскохозяйственного назначения занимали в 2025 году 101417,9 тыс. га.

Наиболее значимой категорией сельскохозяйственных угодий для обеспечения продовольственной безопасности страны является пашня. В настоящее время не вся её «статистическая» площадь занята посевами сельскохозяйственных культур или паром. Это около 24-26 млн. га в масштабе РФ.

В 1990 году площадь сельскохозяйственных земель составляла 639,1 млнга, а площадь пашни (посевы плюс пары) — со 132, 2 млн га (таблица 1).

Анализируя корректный статистический ряд, можно заключить, что все субъекты РФ уменьшили посевные площади по сравнению с 1990 годом.Расположенные в более благоприятных почвенно-климатических условиях, традиционно имеющие большую долю агропроизводства в валовом региональном продукте, а также логистические возможности для развития экспорта сельскохозяйственной продукции и сырья, в основном, сделали это в меньшей степени. Субъекты РФ, относящиеся, например,к Нечернозёмной зоне — уменьшили в 3-4 раза.

При этом отмечен рост валового отраслевого продукта, увеличились урожаи и валовый сбор ведущих сельскохозяйственных культур, выросла государственная поддержка АПК, внедрятся новые технологии, в том числе цифровые. Нужно сделать этот тренд устойчивым, обеспечив, в том числе, приток инвестиций в основной капитал, наращивание их уровня и качества.

Параллельно и одновременно с выводом пахотных земель из оборота, государство стимулирует их возвращение и ввод. Этому способствует Постановление Правительства РФ от 14.05.2021 № 731 (ред. от 27.01.2026) «О Государственной программе эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации» (далее — Госпрограмма). В ней отмечено, что интенсивность использования находящихся в обороте земель сельскохозяйственного назначения постоянно увеличивается, что также создаёт риск достижения предела роста производства сельскохозяйственной продукции, для минимизации которого требуются, с одной стороны, целенаправленные усилия по сохранению и повышению плодородия почв, а с другой стороны — вовлечение в оборот новых земель сельскохозяйственного назначения. К 2030 году эта величина должна достигнуть 13,2 млн. га.

К началу 2026 года Минсельхоз России отчитался о 2449,4 тыс. га, поставленных на кадастровый учёт с 2022 года (с момента начала действия программы на это выделено из федерального бюджета 1165,4 млн рублей). Культуртехнические работы проведены на площади 866,5 тыс. га (выделено из федерального бюджета 6305,6 млн рублей). Суммарная площадь достигла 3315,9 тыс. га.

Надо принимать во внимание, что возвращению в агропроизводство сельскохозяйственных угодий должен, как правило, предшествовать комплекс культуртехнических и мелиоративных работ. В течение года введённые в оборот участки передаются сельскохозяйственным товаропроизводителям для использования по целевому назначению.

В 2026 году планируется поставить на кадастровый учёт около 650 тыс. га сельскохозяйственных угодий. На 01.02.2026 по результатам проводимых Минсельхозом России отборов субъекты страны уже подали заявки на общую площадь 254,8 тыс. га (39,2% от планового значения). Об этом говорилось на Всероссийском агрономическом совещании в начале февраля.

Сначала подготавливаются проекты межевания земельных участков в целях их выделав счёт земельных долей, находящихся в государственной или муниципальной собственности, далее — осуществляется их государственный кадастровый учёт. Нужно так же провести государственный кадастровый учёт земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена и участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, свободных от прав третьих лиц и объектов недвижимого имущества, с целью уточнения описания местоположения границ таких земельных участков.

В 2026 году намечена подготовка сведений о границах сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения субъектов РФ, за исключением городов федерального значения, в виде графических описаний местоположения таких границ.

В 51 регион Минсельхоз России направил поручение до 20.02.2026 года представить План вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемой пашни по годам на период 2026-2030 годы в разрезе форм собственности с указанием площадей в тыс. га.

Создание единой федеральной карты-схемы земель сельскохозяйственного назначения, включая сельскохозяйственные угодья, в 87 субъектах Российской Федерации уже осуществлено, как и создание единой федеральной почвенной карты земель сельскохозяйственного назначения в 87 субъектах Российской Федерации (контрольный срок был — конец 2025 года).

В целях соблюдения органами государственной власти субъектов РФ единого подхода при реализации процедуры перевода земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий, установленной положениями Федерального закона от 21.12.2004№ 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее — Закон о переводе) в редакции Федерального закона от 01.04.2025 № 52-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о переводе в новой редакции), выделяется ряд процедур и алгоритмов, которые следует учитывать, осуществляя или планируя перевод земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, в другую категорию начиная с 01.03.2026.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона о переводе ходатайство о переводе земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию (далее — ходатайство) направляется заинтересованным лицом в исполнительный орган государственной власти, уполномоченный на рассмотрение этого ходатайства.

Высшим органам исполнительной власти субъектов РФ Уполномоченный исполнительный орган субъекта РФ в течение 3 календарных дней со дня поступления ходатайства проверяет комплектность документов на наличие оснований для отказа в принятии к рассмотрению такого ходатайства, установленных частью 2 статьи 3 Закона о переводе в новой редакции.

При отсутствии оснований для отказа в принятии к рассмотрению соответствующего ходатайства уполномоченный исполнительный орган субъекта РФ вправе рассмотреть такое ходатайство по существу и при наличии оснований, установленных положениями статьи 4 и части 2 статьи 7 Закона о переводе, принять акт об отказе в переводе земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию (далее — акт об отказев переводе).

После принятия к рассмотрению ходатайства уполномоченный исполнительный орган субъекта РФ в случае отсутствия оснований для отказа по существу в течение 5 календарных дней направляет предложение о переводе земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий (далее — предложение) высшему должностному лицу субъекта РФ (часть 10 статьи 3 Закона о переводе в новой редакции).

В случае несогласия высшего должностного лица субъекта РФ с предложением уполномоченный исполнительный орган субъекта РФ в пределах срока, установленного пунктом 2 части 4 статьи 3 Закона о переводе, принимает акт об отказе в переводе (часть 12 статьи 3 Закона о переводе в новой редакции).

В связи с тем, что часть 13 статьи 3 Закона о переводе в новой редакции не ограничивает полномочия высшего должностного лица субъекта РФ, законодательного органа субъекта РФ в части направления законодательной инициативы, предусматривающей перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию (далее — законодательная инициатива) для получения заключения Минсельхоза России в целях её рассмотрения законодательным органом субъекта РФ, алгоритм дальнейших действий предусматривает несколько возможных вариантов.

Вариант 1. В случае согласия с предложением высшее должностное лицо субъекта РФ в течение 5 календарных дней со дня его поступления одновременно направляет законодательную инициативу в Минсельхоз России для рассмотрения и в законодательный орган субъекта РФ. Минсельхоз России в течение 20 рабочих дней со дня поступления на рассмотрение законодательной инициативы направляет соответствующее заключение высшему должностному лицу субъекта РФ в законодательный орган субъекта РФ. В случае ненаправления Минсельхозом России заключения на поступившую законодательную инициативу в установленный срок считается, что представлено заключение об отсутствии замечаний к законодательной инициативе (части 11, 13 статьи 3 Закона о переводе в новой редакции).

В случае если перевод осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения, не относящихся к землям сельскохозяйственных угодий или земельным участкам в составе таких земель, то положения части 13 статьи 3 Закона о переводе в новой редакции на такие земли не распространяются.

Вариант 2. В случае согласия с предложением высшее должностное лицо субъекта РФ в течение 5 календарных дней со дня его поступления направляет в Минсельхоз России для рассмотрения планируемую к внесению законодательную инициативу. Минсельхоз России в течение 20 рабочих дней со дня поступления на рассмотрение законодательной инициативы направляет соответствующее заключение высшему должностному лицу субъекта РФ и в законодательный орган субъекта РФ. В случае ненаправления Минсельхозом России заключения на поступившую законодательную инициативу в установленный срок считается, что представлено заключение об отсутствии замечаний к законодательной инициативе (части 11, 13 статьи 3 Закона о переводе в новой редакции).

Высшее должностное лицо субъекта РФ в течение 5 календарных дней со дня получения заключения Минсельхоза России на законодательную инициативу (или со дня, следующего за днём истечения срока предоставления заключения Минсельхозом России) направляет в законодательный орган субъекта РФ законодательную инициативу.

В случае если перевод осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения, не относящихся к землям сельскохозяйственных угодий или земельным участкам в составе таких земель, то положения части 13 статьи 3 Закона о переводе в новой редакции на такие земли не распространяются.

Вариант 3. В случае согласия с соответствующим предложением высшее должностное лицо субъекта РФ в течение 5 календарных дней со дня его поступления направляет в законодательный орган субъекта РФ соответствующую законодательную инициативу (часть 11 статьи 3 Закона о переводе в новой редакции). Законодательный орган субъекта РФ в течение 5 календарных дней с даты поступления соответствующей законодательной инициативы направляет её на рассмотрение в Минсельхоз России.

В свою очередь Минсельхоз России в течение 20 рабочих дней со дня поступления на рассмотрение законодательной инициативы направляет соответствующее заключение в законодательный орган субъекта РФ (часть 13 статьи 3 Закона о переводе в новой редакции). В случае ненаправления Минсельхозом России заключения на поступившую законодательную инициативу в установленный срок считается, что представлено заключение об отсутствии замечаний к законодательной инициативе (часть 13 статьи 3 Закона о переводе в новой редакции).

В случае если перевод осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения, не относящихся к землям сельскохозяйственных угодий или земельным участкам в составе таких земель, то положения части 13 статьи 3 Закона о переводе в новой редакции на такие земли не распространяются.

С учётом вышеуказанных вариантов порядка рассмотрения высшим должностным лицом субъекта РФ предложения и направления законодательной инициативы в законодательный орган РФ дальнейший порядок перевода земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию представляется следующим.

Законодательный орган субъекта РФ в течение 10 календарных дней со дня поступления законодательный инициативы (но не ранее дня, следующего за днём истечения срока предоставления заключения Минсельхозом России, в случае, когда получение такого заключения предусмотрено частью 13 статьи 3 Закона о переводе в новой редакции), в случае отсутствия оснований, установленных положениями статей 4, 7 Закона о переводе, принимает соответствующий закон субъекта РФ.

Частью 5 статьи 3 Закона о переводе установлен состав сведений, включаемый в акт о переводе. В связи с этим в составе сведений, включаемых в законодательную инициативу должны предусматриваться исчерпывающие сведения, необходимые для принятия акта о переводе.

После принятия закона субъекта РФ о переводе земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию уполномоченный исполнительный орган субъекта РФ в течение 2 календарных дней со дня принятия закона субъекта РФ принимает соответствующий акт о переводе земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию (далее — акт о переводе) (часть 9 статьи 3 Закона о переводе в новой редакции).

Выводы

1. Стратегическим направлением развития земледелия и растениеводства до 2030 года остаётся обеспечение притока инвестиций в основной капитал, наращивание их уровня и качества, а также повышение эффективности и доходности производства и снижение себестоимости продукции. Это достигается сохранением и расширенным воспроизводством (повышением) плодородия почв, развитием селекции и семеноводства, совершенствованием применения удобрений (агрохимикатов) и средств защиты растений, а также устойчивостью АПК к изменениям климата. Последнее невозможно без использования адаптивно-ландшафтных систем земледелия и рациональной организации территории на основе комплексного землеустройства.

2. Федеральным законом от 01.04.2025 № 52-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» вносятся изменения, согласно которым с 01.03.2026 уточняется порядок перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории.

3. В статью 79 Земельного кодекса «Особенности использования сельскохозяйственных угодий» добавлены следующие положения, — порядок установления и изменения границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения устанавливается Правительством РФ. Их границы в составе земель сельскохозяйственного назначения устанавливаются и изменяются решениями Минсельхоза России; к решениям об установлении и изменении границ прилагаются сведения о них; графическое описание местоположения; перечень координат характерных точек. Форма графического описания, требования к формату электронного документа устанавливаются Росреестром.

4. В случае если решением Минсельхоза России установлены границы земель сельскохозяйственного назначения и сведения об этих границах внесены в Единую федеральную информационную систему (ЕФГИС ЗСН), такие земли или земельные участки относятся к данной категории, если не предусмотрено иное.

Границы угодий в составе земель устанавливаются и изменяются решениями Минсельхоза России (Постановление Правительства РФ от 28.11.2025 № 1943 «Об утверждении Положения о порядке установления и изменения границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения»). В соответствии с пунктом 10 утвержденного Положения Минсельхозом так же утверждён классификатор типов и подтипов почв, пригодных для использования в качестве сельскохозяйственных угодий, по субъектам РФ (Приказ Минсельхоза России от 13.02.2026 №78 «Об утверждении классификатора типов и подтипов почв, пригодных для использования в качестве сельскохозяйственных угодий, по субъектам Российской Федерации». Зарегистрировано в Минюсте России 27.02.2026 № 85511).

5. Обязательными приложениями к решениям являются сведения о границах земель сельскохозяйственного назначения, которые должны содержать графическое описание местоположения границ, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН). Форма такого графического описания установлена Приказом Росреестра от 19.09.2025 № П/0339/25 «Об установлении формы графического описания местоположения границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, требований к формату электронного документа, содержащего сведения о границах сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения» (Зарегистрирован в Минюсте России 23.12.2025 № 84740).

6. Правообладатели земельных участков с 01.03.2026 должны представлять информацию в ЕФГИС ЗСН. В случае, если она содержится в иных ГИС и включается в иные ГИС в обязательном порядке, — осуществляется информационный обмен.

Ведение Государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения (далее — Реестр) осуществляется в ЕФГИС ЗСН. Они включают: сведения,полученные в ходе государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, при государственном учете показателей состояния плодородия, а также иные сведения о землях, полученные, в том числе, посредством единой системы межведомственного электронного взаимодействия.

7. Информация из Реестра предоставляются правообладателям земельных участков в электронной форме по их запросам в виде паспорта земельного участка без взимания платы (Постановление Правительства РФ от 29.11.2025 №1966 «Об утверждении Правил регистрации поставщиков информации и представления информации в Единую федеральную государственную информационную систему о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий»).

8. Акт о переводе земель или земельных участков в отношении земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, принимается исполнительным органом субъекта РФ в соответствии с соответствующим законом субъекта РФ.

9. По итогам рассмотрения трёх, приведённых выше вариантов процедуры, представляется необходимым осуществление дальнейших корректирующих действий.

В нормативных правовых актах, регулирующих деятельность исполнительных органов субъектов РФ предусмотреть полномочия по принятию, отказу в принятии к рассмотрению ходатайства; направлению высшему должностному лицу субъекта РФ предложения; принятию акта о переводе, акта об отказе в переводе.

В нормативных правовых актах, регулирующих деятельность высших должностных лиц субъектов РФ, следует предусмотреть полномочия по рассмотрению предложения; направлению законодательной инициативы в законодательный орган субъекта РФ; направлению законодательной инициативы в Минсельхоз России.

В нормативных правовых актах, регулирующих законопроектную деятельность, порядок взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, предусмотреть вопросы, касающиеся рассмотрения, направления законодательной инициативы в Минсельхоз России и внесения указанной законодательной инициативы в законодательный орган субъекта РФ.

В нормативных правовых актах, регулирующих деятельность законодательных органов субъектов РФ, необходимо так же предусмотреть изменения в части правотворческой деятельности по вопросам, касающимся прохождения законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ; полномочия по рассмотрению законодательной инициативы; направлению законодательной инициативы в Минсельхоз России; об одобрении либо отклонении законодательной инициативы.