Оптимизация или передел?

Проект федерального закона «О землеустройстве» разработан во исполнение пункта 42 плана законопроектной деятельности правительства РФ на 2018 год (распоряжение правительства РФ от 23.12.2017 № 2925-р), пунктов 23-26 плана мероприятий по совершенствованию правового регулирования земельных отношений (распоряжение Правительства РФ от 08.11,2018 № 2413-р), поручение Правительства РФ от 17.01.2018. № ДМ-П11-2пр (пункт 5).

Что предполагается в результате реализации этой законодательной инициативы? Перечислим ряд позиций:

1) Создание единого цифрового реестра сельхозземель на базе ППК «Роскадастр»;

2) Разработка федеральных и региональных схем землеустройства с детализацией характеристик участков, (наверное, нужно дать детальную характеристику почв, поскольку именно они обладают плодородием — Д.Х.) их пригодности для выращивания различных сельскохозяйственных культур.

3) Введение сельскохозяйственных регламентов, регулирующих использование участков земель, их локализацию на территории, предельные размеры, конфигурацию, агротехнические мероприятия и т.д.

Провозглашенная цель реформы — повысить эффективность использования сельскохозяйственных земель, перейти от экстенсивного к интенсивному земледелию.

Землеустройство является одним из основных институтов земельного законодательства. Отношения в области землеустройства направлены на обеспечение рационального использования и охрану земель, организацию сельских и иных территорий в целях устойчивого социального и экономического развития, а также охраны окружающей среды.

Преимуществом и одновременно вызовом для РФ является огромная территория и богатство природных ресурсов. Наличие возможности жить в основном за их счет, не должно исключать инновационное развитие экономики. Для обеспечения эффективного, устойчивого и экологически безопасного использования земельного потенциала страны необходимы соответствующие государственные институты, осуществляющие:

• государственный кадастровый учет недвижимого имущества, который содержит данные о государственной границе РФ, границах земельных участков (кадастр недвижимости), границах субъектов РФ, муниципальных образований, населенных пунктов, границах зон с особыми условиями использования территорий, территориальных зон, территорий объектов культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, береговых линий, публичных сервитутов (реестр границ);
• государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
• кадастровую оценку земельных участков и иных объектов недвижимости;
• создание геодезической и картографической основы для ведения Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН), планирования использования земель, проведения землеустройства, мониторинга их использования, осуществления государственного надзора и муниципального контроля.

Федеральный закон от 18.06.2001 №78-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О землеустройстве» также многократно трансформировался. Федеральный закон от 13.05.2008 №66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) РФ в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»» исключил из него территориальное землеустройство. Оно распределяет земли между субъектами хозяйствования, землевладельцами и землепользователями.

Действующий пока Федеральный закон устанавливает правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов.

В статье 1 закреплено понятие «землеустройство» — мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство); объекты землеустройства — территории субъектов РФ, территории муниципальных образований, а также части таких территорий; землеустроительная документация — документы, полученные в результате проведения землеустройства.

Статьями 9 и 11 в нем закреплено, что почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания проводятся в целях получения информации о состоянии земель, в том числе почвы.

Последние 15 лет активно обсуждались две основные концепции очередной редакции, а по сути, создание нового проекта Федерального закона «О землеустройстве». Наконец, Минсельхоз России 03.032025 разместил на портале regulation.gov.ru проект Федерального закона «О землеустройстве» (ID проекта 02/04/03-25/0015515).

В случае принятия закон, по замыслу разработчиков, будет направлен на создание системы стратегического управления земельными ресурсами, потребует усиление цифровизации и централизации планирования в этой сфере, узаконивает федеральную и региональные карты сельскохозяйственных земель, регламенты их использования и схемы работ по сохранению плодородия и повышению эффективности АПК. Проект призван решить ряд накопленных проблем — интенсификацию земледелия, воспроизводство плодородия почв, возвращение земель в оборот и многие другие.

Сама суть землеустройства осталась неизменной, а вот список его объектов (статья 10) законопроекта расширен. Землеустройство проводится в отношении образованных в соответствии с законодательством РФ территорий, зон, земельных участков и их частей. Землеустройство также может проводиться в отношении территории РФ, территории субъекта РФ, территории муниципального образования или их части, совокупности земельных участков (частей земельных участков).

Остается вопрос, насколько это поможет успешному решению задачи по разработке и осуществлению единой государственной земельной политики? (Замечу, что документ, в котором эти принципы и положения были бы перечислены сейчас отсутствует.) В какие сроки это произойдет, какими силами и средствами будут осуществляться работы, кто будет их финансировать (федеральный или региональный бюджет, частные инвесторы, хозяйствующие субъекты, агропредприятия), какой объем финансовых ресурсов понадобится, как полученная информация будет корреспондироваться и соответствовать данным ЕГРН, на какой цифровой платформе будут размещены геопространственные данные, кто и как будет разрабатывать алгоритмы и цифровые решения для осуществления всей масштабной планируемой деятельности и т.д.? Думаю, что в процессе прохождения установленных процедур согласования и принятия законопроекта, до вступления в силу закона, многое из вышесказанного получит ответ.

На сегодняшний день в соответствии с положениями статьи 24 Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» (действующая редакция) и пунктом 16 Устава ППК «Роскадастр» утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.07.2022 № 1359 «О публично-правовой компании "Роскадастр"» ведение Государственного фонда данных по итогам землеустройства (ГФДЗ) осуществляет ППК (или филиалы ППК «Роскадастр»).

Порядок создания и ведения ГФДЗ, а также порядок их использования утверждены приказом Росреестра от 14.02.2023 № П/0036 (далее — Порядок ведения ГФДЗ).

Требования к виду и формату документации, направляемой физическими и юридическими лицами для передачи в ГФДЗ, определены пунктом 9 Порядка ведения ГФДЗ.

Исчерпывающий перечень действий должностного лица ППК «Роскадастр» (филиала ППК «Роскадастр»), ответственного за ведение ГФДЗ, при приеме документации для включения ее в ГФДЗ установлен пунктом 10 Порядка ведения ГФДЗ и предусматривает следующее:

• проверку физического состояния электронных носителей;
• проверку читаемости записанной информации;
• наличие электронных подписей, сопроводительного письма;
• соответствие электронных носителей перечню документов, указанному в сопроводительном письме.

Дополнительно, принимая во внимание, что в соответствии с пунктом 9 Порядка ведения ГФДЗ землеустроительная документация передается юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями после ее утверждения либо после положительного решения экспертной комиссии по осуществлению государственной экспертизы землеустроительной документации. Должностное лицо ППК «Роскадастр» (филиала ППК «Роскадастр»), ответственное за ведение ГФДЗ, должно проверить наличие утверждения заказчиком землеустроительных работ поступившей землеустроительной документации либо наличие положительного решения экспертной комиссии.

Также в пункте 10 Порядка ведения ГФДЗ указано, что отказ в приеме в ГФДЗ документации и направление уведомления юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю осуществляется в случае:

• невозможности обеспечить считывание данных с представленных электронных носителей;
• отсутствия электронных подписей, сопроводительного письма;
• несоответствия содержания электронных носителей перечню документов, указанному в сопроводительном письме.

Порядок ведения ГФДЗ не содержит положений, предусматривающих проведение должностными лицами ППК «Роскадастр», осуществляющими ведение ГФДЗ, проверки поступившей землеустроительной документации на соответствие техническим условиям и требованиям землеустройства, в том числе на соблюдение Порядка согласования и утверждения землеустроительной документации, утвержденного приказом Росреестра от 14.02.2023 № П/0036 (далее — Порядок согласования № П/0036).

Проверка на соответствие исходным данным, техническим условиям и требованиям землеустройства, в том числе Порядку согласования № П/0036, осуществляется в рамках проведения государственной экспертизы землеустроительной документации.

В соответствии с постановлением правительства РФ от 04.04.2002 № 214 «Об утверждении положения о государственной экспертизе землеустроительной документации», полномочиями по ее проведению наделены Росреестр и его территориальные органы.

В настоящее время порядком согласования № П/0036 предусмотрено согласование границ между субъектами РФ (уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ, в отношении которых устанавливалась (уточнялась) граница между субъектами РФ, включая субъекты РФ, имеющие общие узловые точки с устанавливаемой (уточняемой) границей между субъектами РФ), границ муниципальных образований. (Разъяснительное письмо Росреестра от 24.08.2024 № 18-7757-ТГ/53 по вопросу согласования границ муниципальных образований так же направлено заинтересованным лицам и находится в открытом доступе).

Требования к составу проектов рекультивации и проектов консервации земель, а также исчерпывающие перечни лиц и органов государственной власти, с которыми осуществляется согласование таких проектов, содержатся в Правилах проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением правительства Российской Федерации от 10.07.2018 № 800.

Подготовленные проекты внутрихозяйственного землеустройства в силу специфики их назначения в случаях, если в рамках таких проектов дополнительно не предусматривается рекультивация или консервация каких-либо участков сельскохозяйственного предприятия (крестьянско-фермерского хозяйства и т.п.), подлежат только обязательному утверждению заказчиком землеустроительных работ.

В состав РФ входят 89 субъектов. По данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в РФ в 2023 году, подготовленного Росреестром, площадь земельного фонда на 01.01.2024 составила 1 723 399,1 тыс. га без учета внутренних морских вод и территориального моря. Сведения о наличии и распределении земельного фонда РФ в разрезе субъектов содержат характеристики земель 87 субъектов без учета площади земель Запорожской и Херсонской областей.

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенных пунктов, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей. Земли данной категории выступают как основное средство производства в сельском хозяйстве, имеют особый правовой режим и подлежат особой охране, направленной на сохранение их площади, предотвращение развития негативных процессов и повышение плодородия почв.

На 01.01.2024 площадь земель сельскохозяйственного назначения составила 374 967,5 тыс. га (табл. 1). В сравнении с предшествующим годом площадь этой категории земель в составе земельного фонда РФ уменьшилась на 4167,2 тыс. га. В основном это связано с переводом лесных земель в категорию земель лесного фонда. Наибольшее уменьшение площади земель сельскохозяйственного назначения отмечено в Красноярском крае – на 4289,8 тыс. га, Архангельской области – на 1500,5 тыс. га, Забайкальском крае — на 590,4 тыс. га.

За отчетный период общая площадь категории земель сельскохозяйственного назначения, не предоставленных в пользование и включенных в состав земель фонда перераспределения, уменьшилась на 3108,5 тыс. га и на отчетную дату составила 39211,7 тыс. га. Площадь сельскохозяйственных угодий, вошедших в фонд перераспределения, уменьшилась на 631,3 тыс. га и составила 10379,7 тыс. га, при этом площадь пашни уменьшилась на 134,3 тыс. га и составила 3025,6 тыс. га.

Площадь несельскохозяйственных угодий в структуре земель сельскохозяйственного назначения составила 174302,2 тыс. га. Такими несельскохозяйственными угодьями являются земли под зданиями, сооружениями, внутрихозяйственными дорогами, лесными насаждениями, поверхностными водными объектами, а также земельными участками, предназначенными для обслуживания сельскохозяйственного производства. В состав угодий «под лесом» и «под водой» данной категории включены земли, занятые участками леса, а также земли под поверхностными водными объектами, которые в установленном порядке не переведены в соответствующие категории земель.

Таблица 1. Распределение земель сельскохозяйственного назначения по угодьям на 01.01.2024 (По данным Росреестра, 2024)

Земли, предоставленные для северного оленеводства, в составе земель сельскохозяйственного назначения занимали 101 418,2 тыс. га.

Площадь сельскохозяйственных угодий в составе категории земель сельскохозяйственного назначения составила 200 665,3 тыс. га, из них пашня — 118 605,4 тыс. га (31,6%).

Наиболее значимой категорией сельскохозяйственных угодий для обеспечения продовольственной безопасности страны является пашня. По информации Минсельхоза, в этом году общая посевная площадь прогнозируется выше прошлогодней – почти 84 млн га, из них 55,8 млн га – яровые. Таким образом, даже согласно официальной статистике, учитывая наличие парующих полей, можно оценить площадь неиспользуемой пашни в 2025 году в 25 млн га.

Напомню, что цель инициативы — повысить эффективность использования сельскохозяйственных земель, перейти от экстенсивного к интенсивному земледелию.

Государственная программа эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса РФ, утверждена Постановлением Правительства РФ от 14.05.2021 № 731 и постоянно корректируется. В настоящее время действует редакция от 24.12.2024 (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2025).

Несмотря наличие Госпрограммы по вовлечению земель сельскохозяйственного назначения в оборот, по сравнению с 2022 годом (100%) посевная площадь в РФ в 2024 году (по данным Росстата, 2024) составила только 97,4% (без учета новых территорий).

Ранее Минсельхоз России опубликовал на regulation.gov.ru проект постановления правительства о внесении новых очередных изменений в государственную программу (ID проекта 01/01/09-24/00150866, дата создания 18.09.2024). Предложено создание единой федеральной почвенной карты земель сельскохозяйственного назначения, включая сельскохозяйственные угодья, границы которых установлены посредством создания единой федеральной карты-схемы земель сельскохозяйственного назначения в 87 субъектах РФ в 2025-2026 годах.

В действующую с 01.01.2025 года редакцию Госпрограммы данные предложения не вошли. Нужно понимать, что, предоставляя участок земель сельскохозяйственного назначения для ведения агропроизводства, хозяйствующему субъекту автоматически предоставляются права на использование почвенных ресурсов.

Почва является с одной стороны незаменимым и системообразующим компонентом биосферы, обладающим важнейшими экологическими функциями, а с другой — основой продовольственных систем любого территориального уровня. Земля — понятие территориально-обобщенное. В состав одного участка — объекта, имеющего свою топографию и пространственные характеристики (или одного земельного угодья), как правило, включены почвы с различными свойствами и режимами. Поэтому без данных о почвах, невозможно проектировать и создавать рациональные прирородоохранные системы землепользования и мелиорации, а также адаптивно-ландшафтные системы земледелия в сельском хозяйстве или конкурентные агротехнологии. Эффективны и безопасны они будут только в случае учета строения почвенного покрова территорий и его неоднородности.

Об этом прямо указано в распорядительных документах президента Российской Федерации В.В.Путина и следует из пункта 2 «Перечня поручений по итогам заседания Госсовета», утвержденном Президентом РФ 24.01.2017 № Пр-140ГС. Правительству РФ подготовить совместно с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ и представить предложения: а) по разработке нормативов качества окружающей среды с учетом оценки рисков причинения вреда здоровью человека на основе санитарных норм и правил, а также с учетом качества отдельных компонентов природной среды исходя из природного фонового состояния территорий и акваторий; б) по разработке порядка определения и установления нормативов качества почв и земель в зависимости от их природных особенностей, целевого назначения и величины предельных остаточных концентраций загрязняющих веществ в целях восстановления свойств почв исходя из географических, геологических, гидрогеологических особенностей их формирования и природного фонового состояния территорий и акваторий.

Оценка ситуации в данной сфере правового регулирования и управления АПК была дана в Решении заседании Президиума Совета законодателей РФ при ФС РФ от 18.12.2020 «О мерах по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Выдержки из принятого решения приводятся ниже.

«Сохранение, восстановление и повышение плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения являются составляющими развития и совершенствования агропромышленного комплекса РФ.

Президиум Совета законодателей РФ отмечает ряд проблем, препятствующих эффективному обеспечению плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения: отсутствие полной и достоверной информации о землях сельскохозяйственного назначения, их границах и качественных характеристиках, единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения; неэффективность землеустройства как комплекса мероприятий по изучению состояния почв, планированию и организации их рационального использования и охраны; неиспользование по назначению земель сельскохозяйственного назначения и последующее ухудшение их состояния; недостаточное нормативно-правовое регулирование своевременного выявления изменения состояния плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, оценки этих изменений.

Следует законодательно определить понятия почвы и ее плодородия как фундаментального уникального свойства.»

Впервые с 01.01.2023 было определено понятие «агротехнологические работы» как комплекс мероприятий по обработке почв, внесению удобрений, подготовке семян и посадочного материала, посеву и посадке (включая стоимость семян и посадочного материала), уходу за посевами, а также по уборке урожая (Постановлением Правительства РФ от 01.12.2022 № 2201 «О внесении изменений в некоторые акты правительства РФ по вопросу реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия»). Обновленные правила устанавливают цели, условия и порядок предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на проведение агротехнологических работ, повышение уровня экологической безопасности сельскохозяйственного производства, а также на повышение плодородия и качества почв.

В 2023 году Минсельхоз РФ разработал и согласовал Реестр (перечень) почвозащитных агротехнологий производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, применяемых в стране, включая краткую их характеристику (табл. 2). Целью являлась организация статистического наблюдения за применением агропроизводителями приемов адаптивного земледелия и реализация мер по декарбонизации сельскохозяйственного производства. Данная информация с 2024 года включена в формы федеральной статической отчетности: форму №9-СХ «Сведения о внесении удобрений и проведении работ по химической мелиорации земель», форму для микропредприятий и крестьянско-фермерских хозяйств.

Таблица 2. Реестр почвозащитных агротехнологий производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, применяемых в РФ (утвержден Протоколом заседания секции «Земледелия и растениеводства» Научно-технического совета Минсельхоза РФ от 17.03.2023 № 4)