Сколько человеку земли нужно?

В 2022 году начата реализация Государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса РФ, утверждена постановлением Правительства РФ от 14.05.2021 года № 731 (ред. от 27.12.2023). К концу 2025 года планируется завершить создание единой федеральной карты-схемы земель сельскохозяйственного назначения, включая сельскохозяйственные угодья. Дополнительные площади будут востребованы, если для агропроизводителей будут созданы необходимые условия: правовые, экономические, социальные и административные, учитывающие как публичные, так и частные интересы. Этот вопрос имеет прямое отношение к обеспечению продовольственной безопасности страны и устойчивому росту экспорта продукции российского АПК. Давайте разбираться.

По состоянию на 01.01.2022, согласно данным Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), площадь земель сельскохозяйственного назначения составила порядка 380 млн га. По данным субъектов РФ, площадь неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения - 43,32 млн га или 11,4% общей площади таких земель в стране [1].

В 2022 году начата реализация Государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса РФ, утверждена постановлением Правительства РФ от 14.05.2021 года № 731 (ред. от 27.12.2023, далее – Госпрограмма). Её задачи: получение достоверных и актуальных сведений о количественных характеристиках и границах земель сельскохозяйственного назначения, введение к 2030 году в оборот 13,2 млн га этих земель, а так же устойчивое развитие АПК на основе расширения фонда земель сельскохозяйственного назначения и восстановления мелиоративного комплекса. На достижение указанных целей из федерального бюджета до 2030 года включительно первоначально предполагалось выделить более 500 млрд рублей [2].

Правовую основу реализации Госпрограммы составил пакет законодательных актов. Федеральный закон от 05.12.2022 № 507-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» усовершенствовал порядок изъятия неиспользуемых земель. Федеральный закон от 29.12.2022 № 639-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» скорректировал порядок и ускорил процесс изъятия неиспользуемых земельных долей. Федеральный закон от 14.07.2022 № 316-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определил условия предоставления в аренду без торгов земельных участков крестьянским (фермерским) хозяйствам, а также оптимизировал процедуру учета земельных долей. Их разработки и принятию предшествовал анализ региональной правоприменительной практики.

К концу 2025 года планируется завершить создание единой федеральной карты-схемы земель сельскохозяйственного назначения, включая сельскохозяйственные угодья.

Дополнительные площади будут востребованы, если для агропроизводителей будут созданы необходимые условия: правовые, экономические, социальные и административные, учитывающие как публичные, так и частные интересы. Вовлечение земель сельскохозяйственного назначения в активный экономический оборот должно проводиться с учетом плодородия почв в несколько этапов с применением современных технологий, в том числе и цифровых, включая землеустройство, внедрение и использование адаптивно-ландшафтных систем земледелия с контурно-мелиоративной организацией территории [2-12 и др.].

Статистика результатов учета площадей. Согласно официальным данным Росреестра, на 01.01.2023 площадь земельного фонда Российской Федерации составила 1 712 519,2 тыс. гектаров, из них площадь земель сельскохозяйственного назначения (далее – сельхозземли) – 379 134,7 тыс. гектаров (22,1%). Общая площадь сельскохозяйственных угодий в составе сельхозземель составила 197 668,8 тыс. гектаров, в том числе общая площадь пашни – 116 190 тыс. га (58,8%), сенокосов – 18 709,1 тыс. га (9,5%), пастбищ – 57 148,1 тыс. га (28,9%), залежи – 4 381,1 тыс. га (2,2%), многолетних насаждений – 1 240,5 тыс. га (0,6%).

Согласно данным Росреестра, в период с 2021 по 2022 годы включительно произошло сокращение общей площади земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации почти на 0,6 млн га (543,7 тыс. га) – менее 1% [1, 9].

Рейтинг лидеров по величине сельскохозяйственных угодий среди федеральных округов РФ:

Приволжский федеральный округ – 26%;

Сибирский федеральный округ – 20%;

Южный федеральный округ – 16%;

Центральный федеральный округ – 15%.

Большая часть земель сельскохозяйственного назначения (66,3%) находится в государственной и муниципальной собственности, и в последние годы наблюдается устойчивая тенденция снижения доли неиспользуемых земель и введения их в сельскохозяйственный оборот.

По состоянию на 01.01.2023, по данным субъектов Российской Федерации, площадь неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения составляла 43,32 млн га или 11,4% общей площади земель сельскохозяйственного назначения в стране (табл. 1, 2. 3, составлены по данным [1, 9]).

С момента начала реализации Госпрограммы площадь вовлеченных в оборот сельхозземель за счет постановки на государственный кадастровый учет земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и земельных участков, выделяемых в счет невостребованных земельных долей, находящихся в собственности муниципальных образований, составила 638,8 тыс. гектаров. Из них уже передано сельскохозяйственным товаропроизводителям 344,46 тыс. гектаров [7].

По состоянию на 01.01.2023 в Российской Федерации 216 049 тыс. га (57,0%) земель сельскохозяйственного назначения находились в не разграниченной государственной собственности [1, 9].

Анализ данных субъектов РФ показал, что на 01.01.2023 в 59 субъектах имеются утвержденные Перечни или ведется учет особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий. Количество регионов, ведущих учет особо ценных угодий, в 2022 году относительно 2021 году увеличилось на 2, общая их площадь также возросла.

Таблица 1. Распределение неиспользуемых сельскохозяйственных угодий земель сельскохозяйственного назначения по состоянию на 01.01.2023 [1, 9].

Таблица 2. Неиспользуемая пашня, пригодная для введения в сельскохозяйственный оборот по состоянию на 01.01.2023 [1, 9].

Таблица 3. Площади посевов сельскохозяйственных культур, тысяча гектаров [1, 9]

Примечание: индекс рассчитан, как отношение площади посевов в 2021 году к площади посевов в 2017 году, значение округлено до сотых.

Вопросы обеспечение эффективного и рационального землепользования. Консолидации земель у эффективно хозяйствующих субъектов, в том числе через изъятие неиспользуемых или используемых не по целевому назначению земельных участков, в последние годы находятся в центре внимания государства.

По данным Росреестра [1, 9], по состоянию на 01.01.2022 земли сельскохозяйственного назначения находились в государственной и муниципальной собственности – 251,944 млн га, или 66,4% земель категории;

а так же в частной собственности – 127,734 млн га (33,6%).

В собственности граждан находилось 105,103 млн га (82,3% земель, находящихся в частной собственности, а в собственности юридических лиц – 22,631 млн га (17,7% соответственно).

По состоянию на 01.01.2022 в собственности РФ зарегистрировано 6193,6 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения. В собственности ее субъектов - 10979,5 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения. Право муниципальной собственности зарегистрировано на 18054,8 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения. Итого всего 35,228 млн га из 251,944 млн га.

Не разграниченная собственность, отсутствие сведения в Едином государственном реестре недвижимости (далее – ЕГРН) для значительных площадей сопровождается многолетней, начавшейся с 1992 года, тенденцией уменьшения площадей посевов всех сельскохозяйственных культур и площади пашни, находящейся в реальном обороте (табл. 4).

С 1990 года площадь сельхозземель уменьшилась с 638 млн га до 379 млн га, а площадь пашни – со 132, 2 млн га до 116,2 млн га. За 30 лет переведены в лесной фонд 231 млн га земель сельскохозяйственного назначения. Площадь посевов в 1990 году – 118,0 млн га, а паров 14,2 млн га, суммарно 132,2 млн га или 100% площади пашни. В 2022 году - 92,7 млн га (82,3 и 10,4 млн га соответственно), т.е. на 23,5 млн га меньше «статистической» (табл. 4). Следовательно, об использовании 20% пахотных почв нет достоверной информации. Адекватных сведений нет и о 16,0 млн га пашни, утраченных ранее.

Таблица 4. Площади пашни, вовлеченной в активное сельскохозяйственное производство (посевы, пары, их сумма) в хозяйствах всех категорий в России с 1971 по 2024 год.

Примечание: рассчеты авторов по данным государственной и ведомственной статистики [1, 8, 11, 12 и др.], Значения показателей в таблице округлены до десятых.

*За 2023 год приведены данные Росстата без учета статистической информации по Донецкой Народной Республике (ДНР), Луганской Народной Республике (ЛНР), Запорожской и Херсонской областям. По данным Минсельхоза РФ посевные площади в этом году составили 84,2 млн га.

**За 2024 год представлены данные, прогнозируемые Минсельхозом РФ.

Критическим фактором, в значительной мере повлиявшим на увеличение площади неиспользуемых сельхозземель в этот период, послужила реорганизация коллективных хозяйств, заключающаяся в выдаче земельных паев их бывшим сотрудникам, а так же иным категориям жителей сельской местности. Следствием этого процесса стало большое количество невостребованных земельных долей, выбывших из сельскохозяйственного оборота. В 2020 году количество невостребованных земельных долей, по данным субъектов РФ, достигло 1,5 млн единиц, их площадь - 14,2 млн гектаров, что составило 31,6% всей площади неиспользуемых сельхозземель в стране (43,4% неиспользуемых сельскохозяйственных угодий).

Часть земельных участков, по оценкам экспертов, были оставлены в силу естественных причин. В том числе, большие массивы пастбищ пустели из-за сокращения поголовья скота [4, 11, 12 и др.].

Следует отметить, что в 2021-2023 годах тенденция сокращения сельхозземель сохранилась. Площадь сельскохозяйственных угодий составила 193 691 тыс. га, в том числе пашня – 116 025 тыс. га, сенокосы – 14 103 тыс. га, многолетние насаждения – 1 812 тыс. га, залежь – 3540 тыс. га. Наибольшее уменьшение площади сельхозземель в Пермском крае – на 310,7 тыс. га, Калужской области – на 57,3 тыс. га, Вологодской области – на 44,3 тыс. га [1,7, 9,11].

Правительство по поручению Президента РФ продолжает работу над формированием экономики предложения. Она нацелена на создание в нашей стране современных индустриальных мощностей и отраслей, а также должна способствовать решению целого ряда системных задач, которые были определены главой государства, — от достижения технологического и финансового суверенитета до укрепления продовольственной безопасности.

По итогам стратегической сессии, состоявшейся 09.04.2024, Председатель Правительства дал 02.05.2024 ряд поручений, направленных на обеспечение достижения целевых показателей экономического роста и снятие ограничений со стороны предложения.

В частности, Минсельхозу РФ при участии заинтересованных федеральных органов исполнительной власти поставлена задача подготовить комплекс первоочередных мероприятий, направленных на увеличение предложения продукции АПК. Они должны включать расширение льготного кредитования для создания дополнительных мощностей в животноводстве и птицеводстве, корректировку демпферных механизмов на зерновые культуры для сохранения нормы экспортной маржи при колебаниях мировых цен для дальнейшего реинвестирования полученной прибыли в отрасль, предложения по сокращению дефицита продовольственных товаров на региональных рынках и по уточнению производственных планов с учетом изменения структуры спроса. Минсельхоз и другие ведомства готовят список мероприятий по росту производительности труда, при этом особое внимание должно уделяться отраслевым моделям роста.

Постановлением Правительства РФ от 14.05.2021 № 731 была утверждена Госпрограмма эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса РФ. Минсельхоз РФ в 2023 году предложил скорректировать ее целевые показатели. Причина — отклонение выделяемого финансирования от первоначальных значений. Как отмечалось в пояснительной записке к соответствующему проекту постановления, общее прогнозное финансирование Госпрограммы до 2030 года с учетом фактического выделения бюджетных средств в 2022 и 2023 году составит 294,6 млрд рублей. В сравнении с планируемым изначально объемом средств (538,4 млрд рублей) общий объем недофинансирования оценивался на уровне 243,8 млрд рублей, или 45,3%7.

Как и в предыдущей редакции, цель программы — вовлечь в оборот не менее 13,2 млн гектаров — не меняется, но Минсельхоз РФ предлагал учитывать в ее достижении результаты других проектов, в частности, федерального проекта «Экспорт продукции АПК», где также проводятся мероприятия по вовлечению в оборот выбывших сельхозземель для выращивания экспортно-ориентированной продукции, в том числе органической.

Планировался переноса срока создания единой федеральной карты-схемы сельхозземель с 2025 на 2030 год, также из-за недостаточного выделения бюджетных средств. Первоначальная редакция Госпрограммы предполагала выделение с 2022 по 2025 годы 16,3 млрд рублей на установление границ сельхозземель и 8,5 млрд рублей на проведение оценки плодородия почв неиспользуемой пашни.

Недофинансирование мероприятия по установлению границ за указанный период составляет 0,68 млрд рублей, а мероприятий по оценке плодородия, в том числе проведению агрохимического и почвенного обследований — 4,59 млрд рублей, что объективно не позволит обеспечить достижение данных целей в полном объеме.

В Госпрограмму постановлением Правительства РФ от 27.12.2023 № 2325 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» были внесены изменения. Определены три цели, достижение которых планируется не позднее конца 2030.

Цель 1. Вовлечение в оборот земель сельскохозяйственного назначения площадью не менее 13234,8 тыс. гектаров. Обеспечивается решением следующих задач:

подготовка проектов межевания земельных участков, выделяемых в счет невостребованных земельных долей, находящихся в собственности муниципальных образований, и осуществление государственного кадастрового учета земельных участков из состава сельхозземель, государственная собственность на которые не разграничена, и земельных участков, выделяемых в счет невостребованных земельных долей, находящихся в собственности муниципальных образований, с внесением сведений в ЕГРН с границами, соответствующими требованиям законодательства РФ;

проведение культуртехнических мероприятий на выбывших сельскохозяйственных угодьях, вовлекаемых в сельскохозяйственный оборот.

Цель 2. Получение достоверных и актуальных сведений о количественных характеристиках и границах земель сельскохозяйственного назначения в отношении 100% сельхозземель, включая количественные и качественные характеристики неиспользуемой пашни, планируемой к вовлечению в оборот. Обеспечивается решением следующих задач:

создание единой федеральной карты-схемы земель сельскохозяйственного назначения, включая сельскохозяйственные угодья, в 83 субъектах Российской Федерации до конца 2025 года;

проведение оценки состояния плодородия почв неиспользуемой пашни, планируемой к вовлечению в оборот, включающей сбор и обобщение результатов агрохимического, эколого-токсикологического и почвенного обследований, в отношении не менее 8856,4 тыс. гектаров.

Цель 3. Сохранение в сельскохозяйственном обороте и повышение качественных характеристик сельскохозяйственных угодий за счет проведения мелиоративных мероприятий на площади не менее 7165,4 тыс. гектаров. Обеспечивается решением следующих задач:

выполнение гидромелиоративных мероприятий на сельхозземлях, предусматривающих реконструкцию, техническое перевооружение и строительство новых мелиоративных систем общего и индивидуального пользования, на площади 610,8 тыс. гектаров;

защита и сохранение сельскохозяйственных угодий от ветровой эрозии и опустынивания за счет проведения агролесомелиоративных и фитомелиоративных мероприятий путем создания мелиоративных защитных лесных насаждений, а также фитомелиоративных насаждений на площади 217,9 тыс. гектаров;

химическая мелиорация земель на площади 2737,7 тыс. гектаров;

предотвращение от выбытия и сохранение мелиорированных земель в сельскохозяйственном обороте за счет реконструкции, технического перевооружения и строительства объектов мелиоративного комплекса государственной собственности Российской Федерации на площади не менее 2233,4 тыс. гектаров;

проведение комплекса технических мероприятий по поддержке или восстановлению первоначальных эксплуатационных качеств мелиоративной системы в целом или ее отдельных элементов (проведение капитального ремонта объектов мелиоративного комплекса государственной собственности РФ) на площади не менее 865,6 тыс. гектаров;

защита земель от водной эрозии, затопления и подтопления за счет реконструкции, технического перевооружения и строительства объектов мелиоративного комплекса государственной собственности РФ (обеспечение безопасности и предотвращение затопления (подтопления) сельхозземель путем проведения противопаводковых мероприятий при прохождении весеннего половодья, паводков и выпадении обильных осадков, а также проведение мероприятий по расчистке мелиоративных каналов на всей территории РФ) на площади не менее 500 тыс. гектаров.

Среди мероприятий Госпрограммы, направленных на повышение эффективности землепользования, – создание федеральной карты-схемы сельскохозяйственных земель, которая содержала бы достоверные и актуальные сведения о количестве и контурах границ земель, включая сельскохозяйственные угодья, в разрезе муниципальных образований. В 2022 году карты-схемы были составлены по 6 регионам.

К 01.05.2024 она уже сформирована по 36 регионам. Получены сведения и определены границы в отношении сельхозземель общей площадью порядка 174 млн га. Выявлено порядка 13 млн га неиспользуемой пашни, из которых для оперативного вовлечения в оборот — 5,4 млн га. В текущем году аналогичные работы проведут на территории еще 37 субъектов. Завершить мероприятия по созданию единой федеральной карты-схемы планируется к концу 2025 года. Результаты работ собираются на едином информационном ресурсе, доступном для всех субъектов страны.

Полученные по итогам формирования карты-схемы сведения и результаты оценки состояния плодородия почв сельхозземель станут фундаментом для вовлечения в оборот дополнительных ресурсов, потенциально востребованных и пригодных для выращивания культур, что может увеличить производство сельхозпродукции на 8 млн т (оценка).

В 2024 году Минсельхоз РФ приступил к разработке так называемых «пакетных» предложений для потенциальных инвесторов. Они будут предусматривать подбор возможных территорий выращивания наиболее востребованных культур с учетом климатических и почвенных особенностей, определению задач для регионов по постановке соответствующих земельных участков на государственный кадастровый учет и последующую передачу их агропроизводителям с предоставлением возможных мер господдержки.

Создание федеральной карты-схемы будет способствовать более качественному планированию сельхозпроизводства, определению стратегических ориентиров для реализации первоочередных мероприятий по вовлечению сельхозземель в оборот, повышению качества их государственного мониторинга, а также могут являться источником сведений для повышения эффективности государственного земельного контроля и надзора, налогового администрирования в отношении сельхозземель.

Выводы

1. Консолидации земель у эффективных агропроизводителей, в том числе через изъятие неиспользуемых или используемых не по целевому назначению земельных участков, в последние годы находятся в центре внимания государства. Создаются и совершенствуются условия и механизмы вовлечение в оборот сельхозземель.

2. В 2022 году начата реализация Государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса РФ, утверждена постановлением Правительства РФ от 14.05.2021 года № 731 (ред. от 27.12.2023). На сегодня площадь вовлеченных в оборот сельхозземель составила 638 тыс. гектаров, из них передано агропроизводителям 344 тыс. га. Первоочередной задачей остается увеличение финансирования Госпрограммы из федерального и региональных бюджетов.

В 2024 году реализация мероприятия по постановке на кадастровый учет запланирована для 900 тыс. гектаров на территориях 57 субъектов РФ.

Обязательством субъекта РФ при получении господдержки (субсидии) на проведение работ по межеванию и постановки на кадастровый учет ранее не используемых сельхозземель является то, что в течение последующего календарного года указанные участки должны быть переданы конкретному сельхозтоваропроизводителю.

3. Минсельхозом РФ ведется работа по созданию единой федеральной карты-схемы сельхозземель, включая сельхозугодья. За два прошедших года (2022–2023) реализации Госпрограммы мероприятия выполнены на территориях 36 субъектов РФ. Общая площадь земель, по которым сформировали карты-схемы с подробным описанием их границ, границ сельхозугодий, видов сельхозугодий, составляет 49% от общей площади сельхозземель РФ. В 2024 году планируется создание карт-схем земель на территориях еще 37 субъектов РФ, а к концу 2025 года - полностью завершить ее наполнение.

4. Требуют дальнейшей проработки вопросы вовлечения в оборот невостребованных земельных долей. Необходимо предусмотреть порядок и процедуру определения вида разрешенного использования сельскохозяйственных угодий в составе сельхозземель.

Литература

1. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2022 году. - М.: ФГБНУ «Росинформагротех», 2023. - 372 с.

2. Выступление Председателя Комитета Госдумы по аграрным вопросам, академика РАН В.И. Кашина на встрече с Председателем Правительства Российской Федерации М.В. Мишустиным. 25.03.2024. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://komitet-agro.duma.gov.ru/novosti/20e0cdbc-4e81-430d-b46d-4e4b2e75f59e

3. Волков С.Н. Совершенствование землеустройства при образовании земельных участков, выделяемых в счет земельных долей Международный сельскохозяйственный журнал. – 2023. Т.66. - № 3 (393).- С. 208-211.

4. Полунин Г.А., Квочкин А.Н., Осипова А.В. Оборот сельскохозяйственных земель в России и его влияние на устойчивость хозяйств землепользователей // Международный сельскохозяйственный журнал. – 2023. Т.66. - № 3(393).- С. 223-225.

5. Цыпкин Ю.А., Камаев Р.А., Орлов С.В., Бугаев А.В., Чуксин И.В.

Экономический механизм рационального использования земель как основа для устойчивого развития территорий страны // Международный сельскохозяйственный журнал. – 2023. Т.66. - № 3 (393).- С. 212-216.

6. Комаров С. И., Мамедова Э. Э., Чибиркина Е. А. Оценка ресурсного потенциала неиспользуемых сельскохозяйственных земель для целей их вовлечения в оборот // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель.- 2024. – Т. 19.- № 4 (231) апрель.- С. 220-226.

7. Волков С. Н. О необходимости землеустроительного обеспечения вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель.- 2024. – Т. 19.- № 4 (231) апрель.- С. 201-209.

8. Хомяков Д.М., Азиков Д.А. Продовольственная безопасность: вопросы учета и эффективного использования почвенного и земельного потенциала //Использование и охрана природных ресурсов в России. – 2023.- № 3. – С. 59-69.

9. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2021 году. - М.: ФГБНУ «Росинформагротех», 2022. - 356 с.

10. Предварительные итоги работы отрасли растениеводства за 2023 год и задачи на 2024 год // Всероссийское агрономическое совещание, 31.01.2024. – М.: Минсельхоз РФ. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://mcx.gov.ru/upload/iblock/d9d/a0l0v1a01adi887nk0nu873k6l2wyyri.pdf

11. Сельское хозяйство в России. 2023: Статистический сборник.- М.: Росстат, 2023. – 103 c.

12. Шокурова Е. Всего в России не используются порядка 31 млн гектаров // Агроинвестор. 27.04.2024.- [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.agroinvestor.ru/markets/news/42217-minselkhoz-bolee-5-mln-gektarov-selkhozzemel-mozhno-operativno-vvesti-v-oborot/