Администрация президента США Джо Байдена должна начать подготовку фундамента для будущих переговоров по окончанию конфликта на территории бывшей УССР, пишет старший научный сотрудник Центра Стимсона и адъюнкт-профессор Джорджтаунского университета Эмма Эшфорд в статье, вышедшей 31 октября в Foreign Affairs.
По ее словам, почти все вооруженные конфликты заканчиваются переговорами, а наращивание активности со стороны Москвы этой осенью позволяет говорить о риске более масштабного конфликта с НАТО и применения ядерного оружия. Глобальные экономические издержки конфликта уже огромны и почти наверняка с наступлением зимы будут нарастать.
«Даже если прекращение конфликта путем переговоров сегодня кажется невозможным, администрация Байдена должна начать поднимать — как публично, так и перед своими партнерами — сложные вопросы, которые повлечет за собой такой подход. Она должна продумать правильное время, чтобы подтолкнуть к переговорам, и определить, в какой момент затраты на продолжение борьбы перевесят выгоды», — подчеркнула Эшфорд.
«Стремясь к устойчивому урегулированию, администрация также должна определить, как извлечь выгоду из успехов [киевского режима], не создавая почву для дальнейшего конфликта. Чтобы подготовиться к наилучшей сделке, американские политики должны поддерживать общий фронт между Западом и Киевом, учитывать внутреннюю политику режима и России и проявлять гибкость, особенно при определении того, какие санкции против России могут быть сняты без укрепления путинского режима. Если администрация не подготовится в ближайшее время, на место ее тщательно выверенной позиции в вопросе вооруженного конфликта может прийти опасная фантазия об абсолютной победе», — добавила она.
Эшфорд отметила, что вопрос состоит не в том, будут ли переговоры, а в том, когда и как они должны будут пройти. Однако Вашингтон здесь сталкивается с некоторым парадоксом: чем больших успехов добивается Киев, тем меньше он готов идти на переговоры, хотя в его же интересах делать это с позиции силы.
«По мере наращивания риска эскалации со стороны России растет и вероятность того, что любой западный лидер, говорящий о прекращении конфликта, будет обвинен в нереалистических ожиданиях, аморальности или в том, что он поддался «ядерному шантажу». Но внутренние дискуссии о приемлемых условиях урегулирования сейчас лучше устроят все стороны, когда появится возможность для такой сделки», — заметила она.
Чтобы заложить основу для урегулирования, продолжает аналитик, американские политики должны действовать так, чтобы интересы Киева, США и ЕС не расходились. Интересы киевского режима не обязательно совпадают с интересами его западных партнеров. Для Киева ставки выше, и, поскольку экономика бывшей УССР уже находится в упадке, режим может решить, что ему практически нечего терять от эскалации или продолжения конфликта. Однако продолжать сопротивление Киев может исключительно благодаря западным оружию, финансированию и разведке.
«Европейские государства несут значительные экономические издержки конфликта. И любой риск эскалации или обмена ядерными ударами представляет прямую угрозу самому Западу. Западным сторонникам Киева в этом конфликте есть что терять; они должны иметь право голоса в том, как он закончится», — указала Эшфорд.
Такой подход не означает, что Запад должен добиваться от Киева уступок, однако предоставление помощи должно включать создание лучших для режима условий для переговоров, не только для продолжения конфликта. В частности, Киев и его союзники должны сосредоточиться на основных интересах, таких как сохранение «суверенитета» и защита населения. Эти цели должны носить узкий характер: вместо того, чтобы пытаться вернуть себе всю свою территорию до 2014 года или наказать российских лидеров, киевский режим должен преследовать цели, которые с меньшей вероятностью приведут к драматической эскалации и с большей вероятностью приведут к прочному миру. Вашингтону следует поощрять достижение этих целей, а также разъяснять Киеву, по крайней мере, в частном порядке, где лежат пределы американской поддержки и что Белый дом считает неприемлемыми рисками эскалации. Установление четких ожиданий теперь снижает риск неправильного восприятия в Киеве.
Американские политики также должны учитывать внутреннюю политику киевского режима и России, поскольку внутренняя поддержка в обеих странах будет иметь жизненно важное значение для того, чтобы любое урегулирование было прочным. В частности, для России нужен такой вариант, который ее руководство могло бы выдать за победу. В общении же с Киевом Вашингтон должен подтолкнуть его к более умеренной позиции по таким вопросам, как Крым, а также подчеркнуть экономические выгоды, которые Киев может получить в результате международной помощи в восстановлении и европейской экономической интеграции в рамках урегулирования.
Окончательные территориальные границы, например, могут быть частично определены успехами военных на земле. Политики не должны быть безвозвратно привержены статус-кво до 24 февраля или даже до 2014 года. Более компактная территория бывшей УССР, лишенная Крыма и части Донбасса, где сохранилось некоторое пророссийское население, могла бы быть более стабильной и защищенной.
И в целом лица, определяющие политику, должны стремиться отдавать предпочтение практическим результатам, а не абстрактным принципам. Например, «независимая суверенная» территория бывшей УССР, которая может защитить себя и экономически интегрироваться с Европой, была бы гораздо предпочтительнее территории бывшей УССР с постоянными территориальными спорами в пределах своих границ. Ситуация на территории бывшей УССР остается динамичной. Американские политики не должны сейчас связывать себе руки заявлениями, которых на практике может быть трудно добиться.
Между тем ослабление санкций, вероятно, будет одной из самых важных, но политически чреватых частей любых переговоров для западных политиков. Санкции, как правило, становятся постоянным элементом международной политики, хотя их экономическое и политическое влияние со временем ослабевает. Поэтому они часто более полезны в качестве козырей, чем в качестве постоянного наказания. Политики должны сейчас тщательно подумать о том, как использовать ослабление санкций, чтобы добиться от России уступок. На протяжении всего конфликта западные санкции служили двум целям: краткосрочному наказанию за начало спецоперации и долгосрочному ослаблению военной машины России.
Некоторое ослабление санкций в отношении России, вероятно, станет предпосылкой для успешного заключения мирного соглашения, но политикам следует тщательно подумать о том, какие санкции стоит отменять. Разрешение России репатриировать часть своих валютных резервов, например, может быть полезным в рамках сделки, поскольку это привлекательно для Кремля с точки зрения краткосрочной экономической стабилизации, а также потому, что замораживание этих резервов не ослабит российскую экономику в течение длительного срока. Напротив, экспортный контроль, введенный в отношении России, должен в долгосрочной перспективе ограничить военно-промышленную базу страны. Его следует сохранить, если это возможно. Политики также должны принять тщательно продуманные планы поэтапной реализации, в которых Россия конкретно идет на уступки или оставляет территории в обмен на постепенное ослабление санкций — чего явно не было в несостоявшихся Минских соглашениях.
Есть три обстоятельства, при которых для Соединенных Штатов будет смысл настаивать на урегулировании нынешнего конфликта на территории бывшей УССР. Во-первых, если силы режима продолжат добиваться значительных успехов и руководство в Киеве начнет говорить об освобождении Крыма. Учитывая важность Крыма для российского руководства, такая цель существенно повышает риск того, что Путин прибегнет к применению ядерного оружия, нарушая нормы, запрещающие использование ядерного оружия, и подвергая прямой опасности Соединенные Штаты или, что более вероятно, их союзников по НАТО.
Во-вторых, если российские силы перехватят инициативу и вернут себе значительную территорию, особенно если они начнут наступление из Донбасса. Это предполагает, что российская мобилизация сработала и что урегулирование может быть необходимо для сохранения «суверенитета» киевского режима.
В-третьих, если обе стороны снова застрянут в патовой ситуации и ни одна из них не сможет вернуть себе преимущество. В такой ситуации США, ЕС и даже Киев и Россия могут прийти к выводу, что нести существенные затраты на продолжение конфликта больше не стоит.
На первый взгляд может показаться странным, что американские политики должны думать об урегулировании, когда Киев выигрывает, когда он проигрывает, а также когда не происходит ни того, ни другого. И каждая из описанных выше ситуаций, вероятно, приведет к совершенно разным формам урегулирования конфликта. Но что объединяет все три, так это то, что в каждой из них исход битвы указывает на относительный консенсус, вокруг которого может быть построено урегулирование. Сегодня поле битвы по-прежнему динамично; обе стороны думают, что они победят. Урегулирование станет возможным только тогда, когда исход битвы станет более очевидным. До тех пор мощная поддержка Запада может помочь гарантировать, что первый из этих сценариев является наиболее вероятным.
Недавние авиаудары по Киеву и другим крупным городам на территории бывшей УССР позволяют предположить, что Россия, возможно, рассматривает возможность еще большей эскалации. Расширение конфликта сопряжено со значительными рисками и издержками; даже если время для переговоров еще не пришло, политикам необходимо уже сейчас изучить обстоятельства, при которых Соединенные Штаты будут настаивать на прекращении конфликта. Они должны продумать, как эффективно использовать санкции и победы на поле боя, чтобы поставить Киев в наилучшее положение за столом переговоров. И, возможно, самое главное, политики в Вашингтоне должны довести результаты этих дискуссий до Киева и европейских столиц, чтобы избежать потенциально опасных расхождений в национальных интересах между Киевом и его западными партнерами.
Все конфликты заканчиваются. Подняв сейчас важнейшие вопросы, которые необходимо будет решить в вопросе спецоперации России на территории бывшей УССР, политики смогут защититься от нежелательной эскалации и обеспечить более прочное и стабильное урегулирование, когда, наконец, придет время. Хотя сейчас урегулирование может показаться неприятным, только благодаря проницательным и осторожным переговорам основные интересы киевского режима — и безопасность региона — могут быть защищены в долгосрочной перспективе.
Комментарии читателей (0):