Премьер-министры в субъектах Федерации: соратники губернатора или амбициозные политики?

В эшелонах российской власти всё чаще обсуждается вопрос о необходимости введения должности председателя правительства в российских субъектах. На сегодняшний день в качестве самостоятельной эта должность присутствует в 31 российском регионе, во всех остальных случаях местные правительства возглавляют сами губернаторы. В вышедшем на прошлой неделе докладе Центра развития региональной политики (ЦРРП) и АНО «Национальный эксперт», посвящённом работе региональных премьеров, указывается на то, что введение этой должности оправдало себя. Но эксперты отмечают и ряд сложностей, с которыми может столкнуться региональная управленческая система при появлении ещё одной, кроме главы субъекта, сильной фигуры.

Функции премьера

Исследователи ЦРРП считают, что основной задачей региональных премьер-министров в последние месяцы стала разработка мер поддержки бизнеса и населения в условиях санкций. В тех регионах, где есть премьеры, именно они чаще всего возглавили созданные антикризисные штабы, большинство совещаний, проводимых премьер-министрами, также прямо или косвенно касались мер, направленных на стабилизацию экономики в новых условиях. Важным направлением работы региональных премьеров стал также мониторинг цен на продукты питания и товары первой необходимости. Ряд глав правительств самостоятельно выезжают на объекты или активно информируют о проблеме подписчиков в социальных сетях.

В качестве меры снижения социальной напряженности и стимулирования экономики субъекты выбирают развитие социальной инфраструктуры, и главы правительств часто обращаются к этому вопросу в своей повестке. В Башкирии начали вкладываться в благоустройство, строительство дорог, детских садов, спортивных объектов, в Кузбассе — в развитие транспортной сети, газификацию, реконструкцию кемеровского аэропорта, расселение аварийных домов. Несмотря на кризисную ситуацию в экономике, пока региональные власти стараются убедить население, что ключевые социальные проекты будут сохранены.

Эксперты сходится во мнении, что функции премьер-министров сосредоточены на решении экономических вопросов. По мнению главы Центра урегулирования социальных конфликтов Олега Иванова, идея разделения должностей губернатора и премьер-министра понятна.

«Должность главы региона становится, по сути, исключительно политической. Глава сосредоточивается на укреплении своего рейтинга: занимается PR-активностями, делает громкие заявления, выходит в народ, взаимодействует с институтами гражданского общества и т.д. Должность председателя правительства скорее хозяйственная. Ее занимает, как правило, специалист по финансово-экономическим вопросам, государственному управлению, социальным и другим важным вопросам. С точки зрения управления это довольно эффективное решение, особенно если глава региона не вмешивается постоянно в деятельность председателя правительства региона».

Такую позицию разделяет руководитель лаборатории социальных исследований Института региональных проблем Петр Кирьян, который отмечает, что «насколько можно судить из тех деталей, что полуофициально обсуждаются, речь идет об оформлении «хозяйственника» при политическом главе региона».

По мнению эксперта, это имеет смысл в двух случаях. Во-первых, при наличии активной повестки развития региона, которая требует большой административной работы внутри субъекта, и по линии регион — профильные федеральные ведомства. Во-вторых, в ситуации, когда регион получает экономического руководителя из другого субъекта.

«Очевидно, что основной функционал такого премьера — поступательное экономическое развитие региона через все имеющиеся механизмы. Кроме того, он может являться местным центром контроля работы над приоритетными задачами развития (национальные приоритеты и нацпроекты)».

Уживутся ли «два медведя в одной берлоге»?

Несмотря на то, что премьер-министры сконцентрированы больше на выполнении хозяйственных функций, часть из них демонстрирует довольно высокую публичную активность. Причём больше это характерно для председателей правительств из национальных республик (Башкирия, Чечня, Якутия). Так, согласно тому же докладу АНО «Национальный эксперт» и ЦРРП, из первой пятёрки лидеров — четверо представляют такие регионы. «Разбавил» эту компанию находящийся на третьем месте Виктор Кудряшов из Самарской области. Наиболее высокое число рабочих поездок у самого активного из премьер-министров — Андрея Назарова из Башкирии.

В целом премьер-министры делают основной акцент в своей публичной работе на встречах с представителями бизнеса, отдельных групп общественности и федеральными чиновниками, а также на инспекционных поездках по объектам, в том числе в муниципалитетах.

Часть премьеров довольно активно ведёт и социальные сети. С закрытием Instagram (организация, деятельность которой запрещена в РФ) и Facebook (организация, деятельность которой запрещена в РФ) большинство глав региональных правительств переместились в Telegram. Им понадобилось некоторое время на то, чтобы адаптироваться к новой площадке, но существенно на процесс коммуникации с подписчиками это не повлияло.

Тем не менее эксперты полагают, что большинство премьер-министров не формируют собственную информационную повестку, а находятся в русле повестки, заданной губернатором. Относительно того, что главы правительств могут составить политическую конкуренцию руководителям регионов, мнения наблюдателей расходятся.

«В умеренной конкуренции нет ничего плохого. Например, наш президент активно использует систему сдержек и противовесов в деятельности различных государственных структур. К тому же мы помним, что во многих регионах, в первую очередь в национальных республиках, должности в свое время были разделены, и это в целом эффективно работало. Однако там председатель правительства всегда был скорее кем-то вроде заместителя президента республики по хозяйству. Будут ли председатели правительств сегодня готовы мириться со своей вторичной ролью в случае концентрации в их руках исполнительной власти — большой вопрос.

Есть хорошая пословица: «два медведя в одной берлоге не живут». Но разделение должностей именно это и предполагает — «заселение двух медведей в одну берлогу». Это может привести к тому, что между главой и председателем правительства может начаться борьба за власть. Два лидера начнут конкурировать, используя, вполне возможно, не совсем законные и не самые адекватные методы борьбы, что обязательно приведет к повышению конфликтности и между ними, и между их командами. А это в свою очередь может привести к потере управляемости в регионе и дестабилизации общественно-политической обстановки».

Вместе с тем эксперт полагает, что с политической точки зрения разделение должностей выгодно главе региона, потому что в случае ухудшения социально-экономической ситуации он может переложить всю ответственность на главу правительства и сменить его.

Петр Кирьян считает, что премьер-министры будут «своего рода обер-бюрократами региона».

«Это не столько политически выгодная позиция (вся критика правительства тоже тебе достанется), сколько способ мобилизовать потенциал территорий и отстроить отношения с бизнесом на местах и федеральным центром в части экономической повестки. Рассматривать этот пост как должность «теневого губернатора» или будущего главы региона — упрощать логику работы государственных управленцев».

Тем не менее опыт таких субъектов, как Башкирия, Чечня, Самарская область и ряда других, показывает, что руководители региональных правительств демонстрируют высокий уровень управленческой эффективности. Это не только положительно сказывается на имидже власти и позволяет губернатором в большей мере сконцентрироваться на политической повестке, но и открывает возможности для введения должности глав правительств в других регионах.