Как Западу заключить сделку с Россией? – Майкл Макфол

Президент России Владимир Путин держит мир на грани: он «разместил» более 100 тыс. военнослужащих у границ Украины и пригрозил «военно-техническими» мерами, если НАТО продолжит сотрудничество с Киевом, в декабре он в одностороннем порядке разработал два «чрезвычайно жестких договора», призванных ограничить действия альянса и его членов. Они содержат требования, которые настолько бесперспективны — в первую очередь отказ от принципа открытых дверей НАТО для Украины и введение запрета на размещение организационных сил и вооружений в странах, присоединившихся к альянсу позднее мая 1997 года, — что они больше похожи на поводы для развязывания войны, чем на искренние инициативы для переговоров, пишет бывший посол США в России Майкл Макфол в статье, вышедшей 11 февраля в Foreign Affairs.

Читайте также: США будут дружить только с капитулировавшей Россией – National Interest

Тем не менее в январе президент США Джо Байден и НАТО предоставили подробные письменные ответы, «пытаясь начать диалог» с российским лидером. Если Путин отвергнет эти предложения, велика вероятность начала вооруженного конфликта. Однако Москва еще не полностью отказалась от переговоров. Завоевать Украину будет непросто, и Путин понимает, что убийство тысяч людей из страны, которую он называет «частью России», будет трудно объяснить его гражданам, особенно если российские военные также понесут большие потери.

Читайте также: России надо говорить с США, не с их мартышкой НАТО – Responsible Statecraft

Министр иностранных дел России Сергей Лавров заявил, что ответ Соединенных Штатов на первоначальное предложение содержал «рациональные зёрна», и Путин все еще разговаривает и встречается с западными лидерами, включая Байдена, президента Франции Эммануэля Макрона, канцлера Германии Олафа Шольца и британского премьер-министра Бориса Джонсона.

Если Путин действительно согласится на переговоры, то Байден и его команда не должны просто предлагать минимальные уступки в обороне, чтобы заморозить кризис. Напротив, Байден совместно с союзниками и партнерами должен перейти в дипломатическое наступление и заключить всестороннюю грандиозную сделку по укреплению европейской безопасности.

Назвать это можно «Хельсинки 2.0». Это соглашение могло бы освежить и модернизировать Хельсинкские соглашения, которые были подписаны во время Холодной войны и которые стабилизировали континент даже тогда, когда американо-советское соперничество в других частях мира нарастало. С помощью него можно было бы реанимировать и внести поправки в недействующие соглашения о контроле над вооружениями и обеспечить более широкий фундамент для европейской безопасности, а вместе с тем и решить проблемы, связанные с Украиной.

Созыв крупного саммита для пересмотра вопросов европейской безопасности предоставит России международную «платформу, которой Путин не заслуживает». Но этот символизм не должен останавливать Байдена, лидеров НАТО и других европейских демократий. Хельсинкские соглашения признали Советский Союз сверхдержавой, и благодаря этому удалось убедить советского лидера Леонида Брежнева пойти на уступки.

Путину тоже нравится внимание, и Запад должен быть готов предложить дешевое зрелище не только для предотвращения нового российского вторжения на Украину, но и для восстановления подорванной архитектуры безопасности Европы. Соединенные Штаты и ЕС должны иметь мужество, чтобы выйти за рамки разрозненных решений в области безопасности и вместо этого обратиться к смелым, решительным инициативам, чтобы сделать континент более безопасным.

После десятилетий разногласий России и Западу будет трудно, а может быть, и невозможно заключить какие-либо соглашения в сфере обеспечения безопасности в Европе. Они мало верят друг в друга и имеют предостаточно поводов для подозрений. Но, учитывая то, что поставлено на карту, международное сообщество должно попытаться. Если Путин дает понять, что готов к переговорам, Байден и его европейские партнеры должны действовать по-крупному. В конце концов, европейская архитектура безопасности нуждается в подлинном ремонте и творческом обновлении.

Они должны начать с шагов по обновлению прозрачности, что позволит каждой стране следить за деятельностью другой и лучше предсказывать действия друг друга. Прямо сейчас у России, США и Европы меньше информации о развертывании солдат и вооружений друг друга, чем когда-либо после окончания Холодной войны. Новая грандиозная сделка по европейской безопасности может обязать всех участников более часто следить за развертыванием войск, размещением вооружений и проведением военных учений.

Соединенные Штаты и Россия научились успешно применять режим навязчивых инспекций благодаря Договору о СНВ-III, который ограничивает количество ядерных боеголовок и средств доставки, которые может развернуть каждая страна. СНВ-III — один из немногих американо-российских договоров, которые все еще действуют, и в рамках более широкого соглашения можно было бы также прописать обязательства о срочных инспекциях и тщательном изучении систем вооружений. Благодаря «Хельсинки 2.0» российские инспекторы смогли бы посещать объекты ПРО США в Польше и Румынии, а наблюдатели НАТО могли бы получить аналогичный доступ к российским ракетам «Искандер» в Калининграде.

Москва и Вашингтон могли бы еще больше повысить прозрачность путем воссоединения, внесения поправок и модернизации ранее действующих соглашений, таких как Договор по открытому небу (ДОД) и Договор об обычных вооружённых силах в Европе (ДОВСЕ). Чтобы избежать опасных просчетов, оба государства должны также работать над возрождением Венских документов. Это означает, что Россия и каждая страна НАТО должны предоставлять конкретные уведомления об учениях и вводить новые ограничения на масштабы и места проведения учений, особенно потому, что подготовка к учениям может показаться очень похожей на планирование фактического нападения.

Дипломаты также должны стряхнуть пыль со старых замыслов, которые так и не были осуществлены, модернизировать и воплотить их в жизнь. Россия и Соединенные Штаты не смогли реализовать меморандум о соглашении 2000 года об обмене данными о пусках ракет, известный как Объединенный центр обмена данными (ОЦОД), из-за технических проблем и нарастания напряженности в американо-российских отношениях. Но подобная инициатива между Москвой и НАТО или между всеми членами ОБСЕ повысит безопасность всей Европы (включая Россию) и может иметь больше шансов на успех.

Прозрачность, конечно же, является лишь одним из аспектов контроля над вооружениями. После того как Россия и Запад договорятся открыть свои системы для инспекций, дипломатам нужно будет заняться вопросом самого контроля. Они должны начать с обращения к наиболее дестабилизирующим силам: войскам и вооружениям, размещенным на российской границе или вблизи нее. На взаимной и поддающейся проверке основе все стороны должны отвести их назад, начиная с огромной российской армии, мобилизованной сегодня вокруг Украины.

Они также должны отвести свои ракеты. Это может показаться маловыполнимой просьбой к Москве, но Путин уже предложил подписавшим соглашение не размещать ракеты средней и малой дальности наземного базирования в районах, где они могут достичь других подписантов. В российском комментарии подчеркивалось, что все такое оружие не должно быть на Украине. Их требование разумно до тех пор, пока Москва налагает аналогичные ограничения и на ракеты малой дальности, которые могут поразить Киев, Ригу, Таллинн, Вильнюс или Варшаву.

Администрация Байдена также могла бы предложить ввести некоторые ограничения на противоракетную оборону в Европе. Вашингтон мог бы согласиться воздержаться от размещения на континенте систем обороны, способных противостоять российским межконтинентальным баллистическим ракетам, в обмен на ограничение российской ПРО на европейском театре военных действий.

Это может показаться большой уступкой со стороны США, но это не так. Развернутые в настоящее время американские перехватчики «Стандарт-3» (SM3) неспособны противостоять российскому стратегическому оружию. Самым подходящим местом для перехватчиков, способных защитить территорию США от российского или северокорейского оружия (перехватчики наземного базирования, или GBI), является Аляска, где они в основном уже расположены.

Чтобы лучше защитить Соединенные Штаты и Европу от быстрых разрушительных атак, участники переговоров также должны попытаться сократить общее количество ракет, особенно ядерных. В идеале и Россия, и Соединенные Штаты должны были бы присоединиться к договору о ракетах средней и меньшей дальности и решительным образом осуществлять его на практике. Для этого Россия должна согласиться включить в соглашение свою крылатую ракету 9М729.

Если полный запрет баллистических и крылатых ракет средней дальности наземного базирования в Европе окажется невозможным, участники переговоров могли бы по крайней мере запретить оснащение этих видов ракет ядерными боеголовками. Хотя выполнение этого требования будет трудно проверить, участники переговоров также должны попытаться ограничить или запретить размещение тактического ядерного оружия в Европе (включая территорию России к западу от Уральских гор).

Дипломаты также должны попытаться сократить количество обычных вооружений на континенте, выйдя за рамки первоначальных или модернизированных ДОВСЕ. Если новые ограничения на обычные вооружения окажутся невозможными, участники переговоров могут рассмотреть более скромные региональные ограничения, например, в регионах Балтийского или Черного морей. Им следует попытаться установить ограничения в Европе на кассетные бомбы и кибероружие, которые могут быть применены против гражданского населения и объектов жизненно важной инфраструктуры.

Наконец, дипломаты Запада должны снова настаивать на том, чтобы Путин получал разрешение, прежде чем размещать войска в других странах, благодаря этому Россия сможет соблюдать соглашения, подписанные ее предыдущим руководством. Путин будет оспаривать, кому принадлежит право разворачивать войска в Крыму, Абхазии и Южной Осетии.

Но его можно убедить отказаться от требования согласовывать с Россией передвижение сил в некоторых «отколовшихся регионах», таких как Приднестровье в «Молдавии» и Донецк и Луганск на Украине, если взамен союзники по НАТО откажутся от требования ДОВСЕ, которое накладывает ограничения на передвижение российских войск между различными регионами — или «флангами» — России. (Конечно, это новое положение не означало бы одобрения наращивание войск на границах других стран.) Такая сделка маловероятна, но западные дипломаты должны подтвердить принцип согласия принимающей страны.

На протяжении всего нынешнего кризиса Москва утверждала, что безопасность каждого государства связана с безопасностью других. В интервью и встречах со своими западными коллегами Лавров неоднократно цитировал Стамбульскую и Астанинскую декларации ОБСЕ, в которых провозглашалось, что «безопасность каждого государства-участника неразрывно связана с безопасностью всех других» и что «каждое государство-участник имеет равное право на безопасность». В рамках своих проектов договоров Путин предложил, чтобы ни одна из подписавших их сторон «не укрепляла свою безопасность индивидуально, в рамках международных организаций, военных союзов или коалиций за счет безопасности других сторон».

Кремль прав в том, что все государства имеют равное право на безопасность. Но поведение России противоречит риторике Лаврова и Путина. Москва предприняла множество действий «в ущерб безопасности других сторон», включая «кибератаки на Эстонию в 2007 году, военные интервенции в Грузии и на Украине; аннексия Крыма; и поддержка сепаратистской войны в Донбассе».

Путин ссылается на соображения безопасности России как на причину, по которой Украина не может вступить в НАТО, но солдаты и оперативники НАТО никогда никого не убивали в России. Напротив, российские военные и офицеры разведки «совершали убийства в Берлине, Лондоне и Солсбери». Они также пытались «убить одного из самых известных лидеров европейской оппозиции, российского лидера Алексея Навального в российском городе Томске».

Зацикленность на непредвиденных обстоятельствах, таких как требования Путина ввести мораторий на расширение НАТО или настойчивое требование Запада, чтобы Россия ушла из Крыма, сделает невозможным достижение нового соглашения о безопасности. Но участники переговоров могли бы добиться прогресса, сосредоточившись на других вопросах, а затем включив трудноразрешимые проблемы в более крупную сделку. Расширение апертуры переговоров может создать возможности для сделок, которые в настоящее время недоступны.

Например, если Россия откажется от поддержки так называемых сепаратистов в Донбассе, то Соединенные Штаты могут взять на себя обязательство не размещать на Украине наступательные ракеты и в Европе — системы ПРО, способные перехватывать российское оружие. Такой обмен недоступен в «нормандском формате», предназначенном для переговоров по мирному урегулированию между Москвой и Киевом, который ограничивается Францией, Германией, Россией, Украиной «и Великобританией».

«Хельсинки 2.0» также должны включать новые положения об индивидуальной безопасности, правах человека и невмешательстве. Наиболее очевидно, что подписавшие стороны должны взять на себя обязательство не убивать граждан других европейских государств внутри или за пределами своих границ.

Соглашение также должно запретить похищение людей. Белоруссия не может «сажать самолеты для ареста оппозиционеров».

Все подписавшие должны взять на себя обязательство более человечным образом обращаться с беженцами. Новая сделка может также запретить Штатам вмешиваться в выборы друг друга. Это означает, что Москва прекратит финансирование или косвенную поддержку политических партий и кандидатов в других странах. Байден мог бы сделать то же самое, поскольку «Соединенные Штаты сейчас этого не делают».

Однако отдельные страны не должны иметь права в одностороннем порядке заявлять, что другие государства угрожают их безопасности или вмешиваются в их внутренние дела. Россия не может заявлять, что «проевропейское» правительство на Украине само по себе представляет угрозу для Москвы или что заявления США в защиту прав человека в России являются тактикой смены режима против Кремля.

Для анализа правомочности таких жалоб архитекторы «Хельсинки 2.0» должны попытаться создать независимый арбитражный суд, который мог бы рассматривать иски о безопасности, подобно механизму Всемирной торговой организации для разрешения торговых споров. В сегодняшней поляризованной среде такой орган не будет эффективным. Но так появился бы институт, который мог бы создать прецеденты, набрать обороты и, возможно, начать решать проблемы в будущем.

Дипломаты не смогут решить все вопросы, которые осложняют отношения между Россией и Западом, в «Хельсинки 2.0», как они намеренно не пытались решить все американо-советские или европейские проблемы в первоначальных Хельсинкских соглашениях. Переговорщики должны быть готовы согласиться или не согласиться. Чтобы убедиться, что неразрешенные споры не нарушат более широкое соглашение, дипломаты могут отметить их в не имеющих обязательной силы односторонних письмах.

Запись споров может показаться нелогичной, но эти письма могут сигнализировать о планах государства на будущее, если основные условия, изложенные в соглашении, изменятся. Они также могут сообщать местным избирателям о принципах, на которых дипломаты будут добиваться ратификации. Так, в 2010 году США и Россия смогли ратифицировать Договор СНВ-III благодаря сторонним коммуникациям.

Они дали Вашингтону возможность изложить свои возражения против ограничений противоракетной обороны и предоставили России возможность сформулировать ответ на расширение ПРО США. В рамках «Хельсинки 2.0» НАТО и другие европейские партнеры могли бы четко указать в дополнительном письме, что они отказываются признавать «аннексию» Крыма или грузинских регионов Абхазии и Южной Осетии в качестве независимых государств. Россия могла бы изложить свои возражения против расширения НАТО.

Чтобы начать эти амбициозные переговоры, все лидеры ОБСЕ, включая Байдена и Путина, могли бы встретиться в Хельсинки в этом году. Затем страны могли бы разместить там специальных посланников для выработки нового соглашения. Их работу могли бы дополнить переговоры в штаб-квартире ОБСЕ в Вене, Совете Россия — НАТО в Брюсселе и по двусторонним американо-российским каналам. Дипломаты могут стремиться завершить свой окончательный продукт к 2025 году, к 50-летию хельсинкского Заключительного акта.

Эти переговоры вызовут критику, поэтому участвующие правительства должны быть готовы объяснить, почему это мероприятие стоит того. Байдену и некоторым европейским лидерам будет нелегко. Начало всеобъемлющих переговоров с Россией о европейской безопасности «вознаграждает незаконное воинственное поведение» Путина. Это факт. Некоторые критики отклонят такую инициативу как акт замирения.

Читайте также: Западу, может, придётся пойти на «замирение» России – American Conservative

Они будут вторить наблюдателям 1970-х годов, которые утверждали, что Запад забывает о «незаконных» военных интервенциях Советского Союза в Венгрии в 1956 году и Чехословакии в 1968 году, молчаливо признавая «аннексии» Кремля во время Второй мировой войны и пренебрегая «массовыми репрессиями» советского блока. Эти заявления были «справедливы тогда, как и сегодняшние опасения».

Но, как должны объяснить американские политики, альтернатива хуже. В отсутствие новой сделки по безопасности Путин «будет продолжать разжигать разногласия, напряженность и конфликты» как между странами Европы и Северной Америки, так и внутри них, даже если он не начнет полномасштабное вторжение на Украину. Это не означает, что Вашингтону нужно пойти на компромисс по основным нормативным принципам и принципам безопасности или пойти на односторонние уступки.

На самом деле он категорически не должен идти на эти шаги — каждый пункт соглашения должен основываться на взаимности и взаимных интересах. И, предложив обсудить новую грандиозную сделку, Байден получит моральное превосходство и сделает так, чтобы «путинское вторжение на Украину» выглядело еще более иррациональным и аморальным.

Переговоры также могут быть успешными, даже если они не приведут к заключению крупного соглашения. Путин может отложить вторжение на Украину, пока дипломаты совещаются, хотя бы для того, чтобы посмотреть, что он может получить от сделки. Эта задержка, возможно, не решит полностью проблемы, связанные с Украиной или Европой в целом, но, учитывая, что на карту поставлены тысячи жизней, отложить все на потом было бы огромной услугой. В конце концов, три года мира намного лучше, чем три года войны.