«Новый концерт держав» противопоказан сегодняшнему миру – Foreign Affairs

Президент Совета по международным отношениям Ричард Хаас и старший научный сотрудник Совета Чарльз Купчан в статье, вышедшей 23 марта в Foreign Affairs, заявили о том, что миру нужна новая глобальная Венская система — концерт великих держав, включающий в себя Китай, Европейский союз, Индию, Японию, Россию и США.

Их коллеги из аналитического сообщества Нику Попеску, Алан С. Александров и Колин И. Брэдфорд выступили против подобного глобального устройства в новой статье, которая вышла в том же престижном журнале 11 мая.

Так, Попеску, занимающий пост директора программы «Расширенная Европа» Европейского совета по международным отношениям, отметил, что прошлое не всегда должно становиться образцом для будущих решений.

«На сегодняшний день глобальная политика находится в состоянии сущего бардака, и может возникнуть соблазн обратиться к истории за подсказками о том, как навести в ней порядок, как это недавно сделали Ричард Хаас и Чарльз Купчан в статье «Новый концерт держав». Однако нужно быть осторожным и извлекать из прошлого правильные уроки», — написал Попеску.

«Хаас и Купчан утверждают, что европейский концерт девятнадцатого века предоставляет модель для урегулирования отношений между великими державами, предотвращения крупных войн и уравновешивания несбалансированного мира. Это достойные цели, но европейский концерт не смог их достичь, как и любая новая организация, вдохновленная им», — добавил он.

В 1815 году Австрия, Франция, Пруссия, Россия и Великобритания сформировали такую систему, чтобы сохранить свою власть и стабилизировать континент, охваченный войнами и восстаниями. Эту систему иногда изображают как начало золотого века дипломатии: время, когда дипломаты и государственные деятели укрепляли взаимное уважение, поддерживали баланс сил, избегали сфер влияния друг друга и избегали войны в пользу совместных вылазок в оперу и полуночных дискуссий за виски и сигарами.

Подобная картина не имеет к реальности никакого отношения. «Европейский концерт» был основан на идее, что миром могут управлять несколько великих держав. Тем не менее он не предотвратил войну между своими членами и не смог сохранить какой-либо баланс сил в течение значимого периода времени. Его достижения были недолговечными, а неудачи были катастрофическими. По словам дипломата, мирная фаза существования европейского концерта была довольно короткой: 38 лет, от Венского конгресса в 1815 году до начала Крымской войны в 1853 году, в течение которых не было войн между участниками концерта, но было много других войн, кровавых революций и связанных с ними военных интервенций.

Тридцать восемь лет относительного мира не золотой век. Для сравнения: благодаря холодной войне, представлявшей собой еще один способ избежать конфликта великих держав, удалось предотвращать прямую войну между Советским Союзом и США на протяжении 43 лет. Однако мало кто пожелает вернуться к такому устройству вещей. При этом с момента окончания холодной войны прошло 32 года, а это означает, что, если Китай, Россия и Соединенные Штаты будут избегать конфликта в следующие шесть лет, нынешняя скрипучая международная система будет столь же хороша в предотвращении войн между великими державами, как и «европейский концерт».

Попеску обратил внимание на то, что наступивший после мирной фазы период существования концерта, характеризующий постоянными войнами между его членами, лишает эту систему возможности считаться должной моделью. И эти конфронтации стали результатом того, что концерт европейских держав не достиг своей основной миссии — обеспечение баланса сил, например, эта система не смогла остановить наращивание сил Пруссией и ведение ею войн против своих соседей.

«В конце концов, концертная система требовала войны, а не тихой дипломатии, чтобы восстановить баланс сил», — подчеркнул дипломат.

Хаас и Купчан утверждают, что новая многосторонняя организация, вдохновленная «европейским концертом», могла бы справиться с вызовами сегодняшнего неспокойного мирового порядка. Однако стоит подумать, с какими трудностями столкнулась бы такая группа при реагировании на кризисы, которые мир пережил в последние годы.

Если бы новый концерт в духе предложенных Хаасом и Купчаном существовал в 2014 году, когда Россия «ввела войска» на Украину, маловероятно, что Китай присоединился бы к Соединенным Штатам и ЕС в санкциях против России, не говоря уже о военной угрозе Москве. В 2015 году, после того как Турция сбила российский самолет, трудно представить, что США и ЕС встали бы на сторону России, поставив солидарность великих держав выше солидарности НАТО. Если предложенный концерт Хааса и Купчана осуществится, то вскоре рухнет одно из двух: либо система западных альянсов, включая НАТО и ЕС, либо сам новый концерт.

Построенная по образу концерта система также была бы особенно плохо приспособлена к эпохе ядерного оружия. Дипломатия «европейского концерта» несколько давала свои плоды — например, сдерживая посягательства России на Османскую империю — из-за постоянной угрозы, что некоторые из его членов объединятся для нападения на другого. Но в современной версии концерта, в которой все участники были ядерными державами, шансы на это были бы намного ниже благодаря ядерному сдерживанию, что значительно снизило бы вероятность того, что какой-либо участник будет убедительно угрожать войной против другого, поскольку это привело бы к катастрофе. Без угрозы войны члены нового концерта видели бы гораздо меньший смысл в стремлении к дипломатии и поиску решения разногласий путем переговоров.

«Хаас и Купчан правы, подчеркивая постоянную опасность соперничества великих держав, ведущего к войне. Но важно помнить, что европейский концерт не был золотым веком отношений между великими державами. Эта система была основана на готовности этих держав вести войну против других членов, когда дипломатия потерпела неудачу. Концерт подготовил почву для катастрофического столетия, и формирование новой организации, созданной по его образцу, было бы чревато аналогичным исходом», — заключил Попеску.

Со своей стороны, директор проекта Global Summitry Александров и старший непостоянный научный сотрудник Брэдфорд призвали «не изобретать заново колесо».

«Хаас и Купчан до некоторой степени описывают то, что теоретики международных отношений и эксперты по торговле называют плюрилатерализмом — устройство, по своему характеру находящееся где-то между двусторонним и многосторонним подходом. При нем небольшое число государств объединяются для решения конкретной проблемы. При правильных обстоятельствах плюрилатерализм может быть более эффективным, чем его альтернативы», — отметили эксперты, по словам которых он дает возможность для всеобщего глобального лидерства и позволяет избежать какофонии голосов и взглядов, которые часто характеризуют многосторонность.

«Однако плюрилатерализм лучше всего работает не изолированно, а как часть более широкой организации, в которой группы могущественных государств могут создавать постоянно меняющиеся коалиции консенсуса, обеспечивающие коллективное лидерство в разные моменты и по разным вопросам. В крупных многосторонних организациях, таких как G-20, эта динамика помогает странам избегать жестких блоков, которые подавляют согласие и ослабляют политику», — добавили Александров и Брэдфорд.

Они обратили внимание на то, что предлагаемый Хаасом и Купчаном «концерт» столкнулся бы с проблемами в попытке воспроизвести эту систему. Проще говоря, игроков в комнате не хватило бы. Стоит рассмотреть, например, то, как трудно было бы Индии и Японии разрешить острую напряженность между Китаем, Россией, США и ЕС. Лучшим способом решения проблем, которые определяют Хаас и Купчан, было бы работать через существующие институты, а именно через обновленную «Большую двадцатку» (G-20). «Двадцатка» достаточно велика, чтобы предоставить государствам пространство для маневра в сложных переговорах и посредничества между ведущими державами. Обладая должными полномочиями, G-20 могла бы избежать тупика, вызвать доверие и уважение и добиться прогресса в решении сложных вопросов.

Из-за нынешней геополитической напряженности крайне маловероятным становится то, что ведущие державы могут сотрудничать для создания нового глобального института, подобного тому, который видят Хаас и Купчан, особенно такого, который решительно поддерживает всего шесть крупных держав. Из всех доступных вариантов G-20 предоставляет лучшую возможность урегулирования геополитической напряженностью и управления мировой экономикой.

«Двадцатка» является неформальной и достаточно гибкой организацией, чтобы приспособиться к идеологическому разнообразию, которое, по мнению авторов, необходимо для урегулирования современной конкуренцией великих держав. За столом правильные игроки. Плюрилатеральное лидерство в рамках более крупной «Большой двадцатки», включая Китай в качестве жизненно важного члена, принесет множество интересов, точек зрения и давления, которые будут влиять на насущные проблемы.

G-20 также является гораздо более всеобъемлющей организацией, чем ей отдают должное Хаас и Купчан. Она проводит встречи на уровне министров по широкому кругу вопросов, в том числе 11 встреч, которые состоятся до следующего полного саммита, намеченного на ноябрь. G-20 организует официальные рабочие группы по актуальным вопросам, таким как энергетика, здравоохранение, инфраструктура и цифровая экономика, а также группы взаимодействия, состоящие из представителей частного сектора, профсоюзов, гражданского общества, молодежных организаций, научного сообщества и аналитические центры.

Постоянно проходят собрания и переговоры, в которых участвуют сотни официальных лиц и общественных лидеров. Решающее значение для этой круглогодичной деятельности имеют так называемые шерпы, которые представляют национальных лидеров и часто встречаются, чтобы сформировать повестку дня саммита и заключить заключительные коммюнике и соглашения.

Тем не менее Хаас и Купчан правы, утверждая, что G-20 могла бы быть гораздо более сильным институтом. Одна из её основных слабостей — отсутствие связи с обычными гражданами в странах — членах G-20. Группа уделяет мало внимания коммуникациям, редко объясняя смысл своей работы, влияние своей политики или взаимосвязь между тем, что происходит на ее собраниях, и тем, что происходит в государствах-членах. Когда она действительно обращается к общественности, G-20 склонна рассматривать свою аудиторию как элиту в области финансов, торговли, бизнеса и политики, а не как широкую общественность. В результате её коммюнике изобилуют технократическим жаргоном, что гарантирует их недоступность для обычных граждан.

Решение этой и других проблем потребует институциональных изменений. Встречи на высшем уровне лидеров должны быть сосредоточены на системных и долгосрочных вопросах, вызывающих озабоченность общества, оставляя детальную политику на усмотрение министров. Шерпам следует постараться выдвинуть такие вопросы на первое место в повестке дня.

Более того, министры «двадцатки» должны иметь право разрабатывать свои собственные планы действий по таким неотложным вопросам, как глобальные чрезвычайные ситуации в области здравоохранения или финансовая стабильность, поддерживая связь с лидерами, но не ожидая их решения. У «Большой двадцатки» также есть проблема продолжения; руководитель принимающей стороны меняется ежегодно, что затрудняет координацию реализации той или иной политики. Небольшой, но постоянный секретариат мог бы заняться этим, помогая решать проблемы от начала до конца, а затем сообщая о результатах общественности.

Самое главное, чтобы действовать, как глобальный концерт, G-20 должна была бы сделать больше, чем просто изменить свои процессы. Вместо того чтобы ограничиваться экономическими, социальными и экологическими проблемами, группе также необходимо будет функционировать в качестве форума для глав государств, министров иностранных дел, обороны и других официальных лиц для обсуждения вопросов стратегической и политической безопасности. Хотя организация иногда поднимает такие вопросы, эти обсуждения являются скорее исключением, чем правилом. Расширяя свою роль, «Большая двадцатка» могла бы стать центром ослабления геополитической напряженности.

«Плюрилатерализм может работать. Смена коалиций может ослабить напряженность, вызвать взаимное уважение и проложить путь к прогрессу по важным вопросам. Это как раз те атрибуты, которые, как указывают Хаас и Купчан, должны иметь глобальные институты, чтобы не дать Китаю и Соединенным Штатам вступить в эру биполярной конкуренции», — отметили они.

«При правильном подходе и реформах, сосредоточении внимания на вопросах безопасности и включении Китая в плюрилатеральную группу лидеров G-20 могла бы служить моделью плюрилатерализма — такой, которая избавит от необходимости строить новый глобальный концерт с нуля», — добавили Александров и Брэдфорд.