Почему госаппарат разрастается всякий раз, когда его собираются сократить?

М. Мишустин категорически выговорил вице-премьерам: «Откладывать реформу больше нельзя. Важно быстро и качественно настроить систему государственного управления. Поэтому предлагаю начать оптимизацию системы управления с 1 января. И не растягивать, а провести ее за три месяца — до 1 апреля. Нужен не огромный, а рационально сформированный штат компетентных специалистов и четко определенная сфера ответственности каждого органа исполнительной власти(выделено мною — А.М.)».

Когда Черномырдин в 1997 году приступал к сокращению госаппарата, было около 10 тысяч служащих в аппарате центральных госорганов управления. 20 лет назад в стране оказалось 39 тысяч сотрудников федеральных органов власти и 1,1 миллиона — региональных. К 2020 году их уже оказалось соответственно 50 тысяч и 2,1 млн человек. 31 марта вице-премьер Д. Григоренко отрапортовал, что численность госаппарата к 1 апреля уменьшилась в целом почти на 10%, и это одно из самых масштабных сокращений за последние годы. Можно считать, что поручение премьера выполнено? Нет, конечно. Нас традиционно воспринимают как людей, свято принимающих слова начальства за божью росу. На самом деле, чтобы уменьшить штаты федеральных органов государственной власти на 10 процентов, никаких усилий не требуется. Достаточно сократить эти штаты на величину незаполненных ставок. На число вакансий.

Громкие лозунги о важности и необходимости сокращения аппаратчиков звучали всегда, но наиболее звонко — в 2010 году, когда Минфин предложил сократить 20% федеральных чиновников. А чтобы не возобновлялась тяга к расширению штатов, инициировал ограничение индексации зарплат бюджетников размером инфляции. Д. Медведев, будучи президентом, подписал указ о поэтапном сокращении госслужащих на 20% в 2011—2013 гг.

В промежутке между 2013 и 2020 годами разовые сокращения госслужащих действительно происходили, но пресловутый принцип «оптимизации» сработал и здесь. Число начальников, начиная с замруководителей федеральных органов, прибавилось, а число исполнителей уменьшилось. Общие же цифры оказались обратными замыслу. Число сотрудников в органах управления по сравнению с 2013 годом выросло на 600 тысяч. В Центральном федеральном округе оно подросло на 144 тысячи человек, в Москве подскочило с 69 097 до 129 821 человека, в Московской области — с 59 662 до 76 217 человек, в Санкт-Петербурге — с 38 186 до 57 710. Прирост произошел во всех субъектах РФ, а наибольший — в несамодостаточных республиках, краях и областях Южного и Северо-Кавказского федеральных округов.

Со времен административной реформы Д. Козака идея сокращения штатов уже не сопровождалась пересмотром функций министерств, служб и ведомств, как это было во времена Черномырдина. Функции и полномочия не пересматривались даже после президентских выборов, когда издавался указ о новой структуре федеральных органов исполнительной власти. Положения о ведомствах, утверждаемые правительством, если и изменялись, то лишь в одну сторону — увеличения функций и расширения полномочий. Глаголов не хватает, чтобы сообщить о воздействии министерства на свою сферу: руководит, направляет, назначает, решает, определяет, утверждает, регулирует, устанавливает, обеспечивает, изучает, разрабатывает, подготавливает, рассматривает, оценивает, вносит, предлагает, организует, координирует, согласовывает, инструктирует, содействует, проверяет, заслушивает, контролирует и пр.

Без сокращения функций и полномочий реального сокращения аппарата не произойдет. У Министерства труда и социального развития Российской Федерации 268 полномочий. До рекорда, установленного одним из казахстанских министерств, в котором насчитывается 710 полномочий, ему еще далеко. Хотя, как считать. Если суммировать все перечисленные сферы, полномочия и функции, предписанные федеральным органам исполнительной власти, то получится примерно столько же, сколько сотрудников насчитывается в их аппаратах. Федеральное и региональные правительства давно не различают полномочия и функции, используя их в документах как синонимы.

Еще этому министерству и всем другим ведомствам приходится ориентироваться среди документов стратегического планирования, в реестре которых находится 63 146 «единиц хранения». В том числе федерального уровня — 98. Уровня субъектов РФ — 2496. Муниципалитетов — 60 551. Ориентировка в этой бездне — тоже функция, за исполнение которой никогда никого не спрашивали и не спросят: нет такого человека, который смог бы выступить в роли арбитра. Но обязанность быть в курсе и руководствоваться при принятии решений всеми стратегическими документами есть.

Как функция и полномочие есть еще два слова — «государственная услуга», которые столько бед натворили, когда их соединили вместе и поместили в законодательство. Попытки втолковать законодателям, что у услуги, даже если приставить к ней понятие государственная, не образуется ни содержательных, ни возвышающих ее значений, до сих пор не удаются. Потому что у нас с законотворцами разный язык. Люди живут здравым смыслом. Правовики — по форме русским языком, по содержанию — своим, канцеляритным, птичьим. Законов так много, что их перестали узнавать в лицо.

Дело зашло так далеко, что понятие государственной услуги стало фундаментом для описания правил всего государственного строительства, а не только административного законодательства. Неразличимое снаружи жизни государственной гражданской и не гражданской службы, оно окончательно запутало госаппарат и муниципалитеты, погрузило всех в бесконечный круговорот бумаг.

Понятие государственной услуги вошло в обиход в начале двухтысячных годов, когда у всех без исключения министерств и федеральных ведомств появились три одинаковые функции:

• нормативно правовое регулирование управляемой отрасли (сферы деятельности);
• оказание государственных услуг;
• управление государственным имуществом.

Федеральный закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг прописал, что государственная услуга — деятельность по реализации функций органа власти, которая осуществляется по запросам заявителей. Так государственная услуга министерства приобрела свое второе значение — по запросам заявителей. После этого фактически исчезло и первое, как неопознанное, сохранившееся только на бумаге в виде федерального реестра услуг по запросам заявителей.

А как увлекательно всё начиналось в двухтысячных: всего три функции у любого министерства и ведомства. По два заместителя у министра, и это — максимум. К чему пришли? К прямо противоположному. Престижность и статусность работы на государственной службе за последние пять лет упала как никогда. Значительно. Вдвое меньше, чем прежде, молодых выпускников хотели бы попасть на эту службу. В условиях низкого уровня авторитета исполнительной власти, затеяв сокращение госаппарата, Мишустину не удастся сделать так, чтобы «вся система государственного управления заработала четко и слаженно, соответствовала ожиданиям и запросам людей и была сосредоточена на решении главной задачи — повышении качества жизни каждого человека за счет роста экономики и социальной сферы». Свежие доказательства нужны? Пожалуйста. Не успели высохнуть чернила под распоряжением о сокращении аппарата, как подписано решение об образовании в структуре аппарата правительства Российской Федерации нового управления — экспертизы и планирования. Перестройку работы с экспертами, отраслевыми ассоциациями, законодательными органами и общественностью решили начать с создания специального подразделения. Надо, типа, «упорядочить систему обратной связи по прорабатываемым решениям, обеспечить заблаговременное планирование экспертного сопровождения инициатив, оперативную организацию их обсуждения, активное вовлечение экспертных структур в работу по национальным целям развития и нацпроектам».

Публике сообщили так: «В конечном итоге всё это позволит повысить качество управленческих решений, открыть новые возможности для предметного обсуждения социально значимых вопросов и сделать систему обратной связи более эффективной и структурированной». Всё слова, слова, слова. На деле — 31 марта 2021 года в правительстве было подписано такое число постановлений и распоряжений, которые разместились с №486 по №814. 328 решений. За один день. Опубликовано, конечно, значительно меньше, но даже для этого в стране не хватит ни экспертов, ни всего гражданского сообщества, ни самого аппарата, включая вновь образованное управление экспертизы и планирования, чтобы осмыслить такое количество документов, обязательных к исполнению на всей территории Российской Федерации.

Черномырдин в 1997 году решил сократить федеральных чиновников на 30 процентов, хотя их было всего 10 тысяч. Тогда это восприняли как желание обескровить силу влияния аппарата на страну или как бюджетный кризис. И для того, и для другого были основания. Что теперь движет Мишустиным при сокращении числа высших госслужащих, если ни объем госуслуг, ни число функций и полномочий не пересматривается ни по существу, ни по факту? Загадка. Нашли крайнего? Не получится.