План Ющенко в истории молдо-приднестровского урегулирования: 15 лет спустя

15 лет назад, в апреле—июле 2005 года, в молдо-приднестровском урегулировании наблюдался очередной этап высокой активности Украины. В значительной мере эта активность Киева была связана со сменой власти по итогам «Оранжевой революции» или, если использовать еще одну классификацию, «первого Майдана».

Новое руководство Украины стремилось продемонстрировать свои «новые подходы» в силу разных причин: пришедший к власти в Киеве сегмент политического класса придерживался прозападных подходов (разве что с разными «углами наклона» такого «крена»), хотя тогда это еще не означало автоматически антироссийских подходов. Между тем на том этапе условный «коллективный Запад» исходил из возможности урегулирования молдо-приднестровского конфликта путем давления на Тирасполь, что совпадало с подходами официального Кишинева, который к тому времени окончательно испортил отношения с Москвой (к памятному срыву подписания «Меморандума Козака» в 2003 г. прибавилось торпедирование ряда российских инициатив в 2004 г. и попытки договориться с западниками «за спиной» российского руководства). В «коллективном Западе» образца 2005 г. центральную роль играли именно европейские институты — Европейский Союз только что благополучно справился с очередным этапом расширения («и всем казалось, что радость будет») и стремился к максимальной вовлеченности в ситуацию на своих границах, а «неофиты» в Киеве и Кишиневе старались всячески подтвердить лояльность «европейскому выбору». Соответственно, Запад поставил перед новой украинской властью несколько условий для подтверждения декларируемой лояльности, в числе которых было «содействие» молдо-приднестровскому урегулированию, сутью которого должно было стать давление на Приднестровье, а сам «приднестровский кейс» становился «тестом» для проверки истинности европейских устремлений Киева, причем украинские интересы в этом «тестировании» были в лучшем случае вторичны.

Уже в апреле 2005 года украинские власти приступили к прохождению этого «теста» (или, пользуясь более современной терминологией, «квеста», хотя об этом еще мало кто догадывался). Брюссельские авторы «теста» были тогда по-прежнему уверены в эффективности принципа «глазомер, быстрота, натиск» как залога успеха, и если «быстрота» и «натиск» были реализованы в полном объеме, то «глазомер» несколько подвел. Впрочем, возможно, в Приднестровье и России лучше владели знанием первоисточника этого принципа, а украинские власти на том этапе не стали вдаваться в углубленный анализ исторического наследия его автора, хотя его имя неразрывно связаны с городом Тульчин Винницкой области, где располагалось поместье А. В. Суворова. Уже 22 апреля 2005 года в ходе кишиневского саммита организации ГУУАМ (Узбекистан официально выйдет из организации несколько позже, сократив число букв «У» в аббревиатуре) Президент Украины В. Ющенко представил инициативу «К урегулированию через демократию», более известную как «Семь шагов». Сама по себе обстановка представления инициативы была очень специфичной: тогдашний президент Республики Молдова В. Воронин, по совместительству лидер Партии коммунистов Республики Молдова (хотя уловить взаимосвязь между подходами ПКРМ во главе с В. Ворониным с мировым коммунистическим идеологическим наследием, как и с предвыборными обещаниями ПКРМ, было достаточно сложно), не смог проигнорировать очередную юбилейную дату вождя мирового пролетариата, поэтому начал свой рабочий день с возложения цветов к памятнику В. Ленину. Сложно было бы представить участие в этом церемониале В. Ющенко и М. Саакашвили, поэтому они благополучно воздержались не только от участия в нем, но и от каких-либо комментариев по данному поводу.

«Семь шагов», помимо прочего, включали:

• 1) предложение к «Администрации Приднестровья» создать «необходимые условия для развития в регионе демократии, гражданского общества и многопартийной системы»;
• 2) предложение «в соответствии с законными условиями статуса Приднестровья» провести «свободные и демократические выборы в Верховный Совет Приднестровья как представительный орган Приднестровского региона Республики Молдова»;
• 3) призыв к ЕС, ОБСЕ, Совету Европы, Российской Федерации, США, другим демократическим государствам совместно с Украиной «принять участие в осуществлении контроля за проведением свободных и демократических выборов в Верховный Совет Приднестровья»;
• 4) поддержку «намерений ЕС и США внести вклад в приднестровское урегулирование»;
• 5) поддержку «трансформации существующего формата миротворческой деятельности в регионе в международный механизм гражданских и военных наблюдателей под эгидой ОБСЕ» и готовность «увеличить число своих наблюдателей в Приднестровье»;
• 6) призыв к «Администрации Приднестровья разрешить доступ международной мониторинговой миссии, с участием украинских экспертов, к предприятиям военно-промышленного комплекса, расположенным в регионе»;
• 7) выражение готовности Украины «допустить на свою территорию краткосрочные мониторинговые миссии для цели мониторинга перемещения грузов и людей через украинско-молдавскую часть государственной границы», а также призыв Украины к Приднестровью «принять схожие меры».

В разработке «Семи шагов» отмечалась большая роль не только формального автора — МИД Украины, но и аппарата Совета национальной безопасности и обороны Украины (СНБОУ) во главе с занимавшим в то время пост Секретаря СНБОУ П. Порошенко. Пребывание Петра Алексеевича на посту Секретаря Совбеза воспринималось тогда как стремление Президента Ющенко «уравновесить» мощное прозападное лобби в своём окружении: П. Порошенко считался ключевым «механизмом» в поддержании контактов с российским руководством, хотя, конечно, «пророссийским» его не посчитали бы даже заклятые оппоненты в украинском политикуме. Виктор Ющенко нуждался в балансе в своём окружении и сохранении необходимого уровня взаимодействия с окружением президента Российской Федерации В. Путина. «Украиноцентричный» П. Порошенко оптимально подходил для этой роли, тем более с учетом наличия бизнес-интересов в России. С приднестровской темой Петра Порошенко связывал и большой этап личной биографии — его детство и юность прошли в приднестровских Бендерах, а его отца (недавно ушедшего из жизни) и сейчас вспоминают как одного из самых успешных представителей городского директорского корпуса. Однако сбалансированная позиция Порошенко на посту Секретаря СНБОУ, позволявшая обеспечивать по крайней мере минимальный уровень учета собственных интересов Украины, а также не допускать вовлечения Украины в конфликт в качестве не посредника, а стороны конфликта, не осталось не замеченной в Молдове. 2005−2007 годы стали рекордными по числу обвинений в адрес П. Порошенко в наличии бизнес-интересов в Приднестровье (хотя таковые могли быть разве что в Кишиневе), в наличии у г-на Порошенко акций некоторых операторов мобильной связи, в статусе «руки Москвы» и «лоббиста российских интересов» и т. п. Примечательно, что столь громко вещавшие и обвинявшие г-на Порошенко в коррупционных преступлениях и в государственной измене «эксперты» и по сей день претендуют на статус «властителей экспертных дум» в молдавском экспертном сообществе, а некоторые получили депутатские мандаты и теперь участвуют в формировании официальной позиции РМ (как и во время президентства П. Порошенко). Естественно, что о своих упреках, подозрениях, обвинениях и гневных тирадах в адрес П. Порошенко они стараются не вспоминать, а корректные и неизменно вежливые украинские дипломаты предпочитают не напоминать молдавским собеседникам об этом — видимо, чтобы не портить им настроение и восприятие украинской кухни, особенно на дипломатических мероприятиях, посвященных, к примеру, очередным годовщинам и памятным датам новейшей истории Украины. Публичная приднестровская реакция на «Семь шагов» была сдержанной. В значительной степени это было связано с тем, что официальный Тирасполь не рассматривал выдвижение данной инициативы в Кишиневе, без участия представителей приднестровской стороны, как действие в рамках переговорного процесса и, как следствие, не считал, что инициатива стала частью переговорной повестки. Вместе с тем неофициальная позиция была доведена до сведения уполномоченных представителей Украины.

Восприятие «Семи шагов» было достаточно критичным: в non-paper приднестровских властей было отмечено, что «Украину втягивают в конфликт на стороне лишь одной из сторон, лишая тем самым ее возможности выступить арбитром, «остаться над схваткой». Особую критику вызвала «ставка на исчерпавшие себя концепции унитаризма и автономизации, не соответствующие реалиям и не способные стать основой для конструктивных переговоров», а «поддержка» Украиной «унитарного подхода», как было отмечено Тирасполем, «сразу противопоставляет [Украину] позиции не только Приднестровья, но и государств Запада, предложивших федеративную идею еще в 2002 году». «Семь шагов» Тирасполь расценил как «преимущественно документ, [имеющий внутренние противоречия] рассчитанный на формальное одобрение отдельных его параметров Молдовой, Приднестровьем, Россией и др. игроками, но не имеющий реальных механизмов и перспектив реализации. Каждая из сторон постарается увидеть в нем только то, что соответствует ее интересам». Даже сейчас вряд ли кто-то с этим поспорит.

«Семь шагов» получили логическое продолжение. 16 мая 2005 года в Виннице (не будем забывать про «глазомер, быстроту и натиск» в контексте региона) Полномочный представитель Президента Украины в переговорном процессе по политическому урегулированию конфликта в приднестровском регионе Республики Молдова (так на протяжении продолжительного периода времени официально называлась должность представителя Украины в молдо-приднестровском урегулировании, пока 16 сентября 2005 года формулировка не была заменена на «Полномочный представитель Украины по вопросам приднестровского урегулирования») внес на рассмотрение участников «Постоянного совещания по политическим вопросам в рамках переговорного процесса по приднестровскому урегулированию» новую инициативу Киева — «План урегулирования приднестровской проблемы». Приднестровская сторона настояла на официальном внесении украинской стороной как «Плана урегулирования…», так и «Семи шагов», в противном случае Тирасполь отказывался считать апрельские инициативы официальной позицией Украины (автор этого материала, входивший в состав приднестровской делегации на винницких переговорах, не забыл небольшую растерянность украинской стороны в ответ на обращение приднестровских представителей с просьбой официально представить «Семь шагов» — тем не менее, инициатива была официально внесена в переговорную повестку 16 мая 2005 года, в одном пакете с «Планом урегулирования…», однако у киевских представителей в наличии был только англоязычный текст «Семи шагов», который и был официально вручен в рамках переговорного раунда, в то время как русско- и украиноязычные версии данной инициативы теперь считаются «неофициальными переводами»). Но мы в очередной раз не ставим своей целью исторические аналогии — мы руководствуемся только «исходниками». В дальнейшем инициативы («Семь шагов» и «План урегулирования…») стали существовать в экспертном и политико-переговорном пространстве как единая инициатива, именуемая «План Ющенко». Всё же, особо подчеркнем: т. н. «План Ющенко» — это не единый документ, а пакет инициатив украинской стороны, официально внесенный в переговорную повестку 16 мая 2005 года в Виннице. Детальный анализ «Плана урегулирования…» сейчас вряд ли представляет особый интерес, за исключением мнений самых пытливых исследователей государственно-правовой мысли в истории посредничества Украины в молдо-приднестровском урегулировании и особо настойчивых теоретиков и практиков, полагающих, что любой документ, даже в формате проекта, может служить прецедентом для последующих поколений ученых и чиновников. Опыт работы как на государственной службе, так и среди профессорско-преподавательского состава одного из немногих вузов, гордо (sic!) носящих имя Т. Г. Шевченко, позволяет автору этих строк с высокой степенью уверенности говорить об уместности прецедентного права только в том случае, когда о нем заинтересованно вспоминают; в большинстве же случаев континентальная правовая традиция не считает прецедент обязывающим источником права. Однако не будем забывать о том, что прецедент является важным источником международного [курсив авторский] права, к числу которых «План урегулирования…», представленный Украиной, даже в проектном качестве может быть отнесен.

Таким образом, не ставя целью детальное постатейное изучение и анализ «Плана урегулирования…», заметим, что этот проект ознаменовал собой целый этап в молдо-приднестровском урегулировании и, более того, и по сей день оказывает на него существенное влияние, пусть и опосредованное. «План урегулирования…» структурно состоял из преамбулы, «целей приднестровского урегулирования», его [урегулирования] принципов, а также трех этапов и заключительных положений. Даже беглое ознакомление с некоторыми положениями «Плана урегулирования…» позволило Тирасполю обратить внимание на то, что по ряду текстовых особенностей и иных параметров украинский проект стал в значительной степени компиляцией ранее существовавших молдавских наработок и проектов в сфере урегулирования. Тем не менее официальный Тирасполь, как и ранее, разграничил публичную и неофициальную позиции. Официально было заявлено, что инициативы Украины «перекликаются с инициативами и позициями Приднестровья, неоднократно доводившимися до сведения международного сообщества». Приднестровская сторона отметила, что «последние инициативы Украины имеют серьезный положительный потенциал, который в сочетании с общеевропейскими моделями урегулирования и стандартами международного общения, способен стать отправной точкой для возобновления переговоров в пятистороннем формате» (до присоединения к консультациям ЕС и США в качестве наблюдателей оставалось несколько месяцев). Особо было подчеркнуто, что Приднестровье, «не приемля политику диктата и угроз, […] видит перспективы урегулирования в поиске формы сосуществования Молдовы и Приднестровья на основе существующих реалий и международного опыта». Резкой критике вновь было подвергнуто «обращение к исчерпавшим себя унитарным концепциям, порочной практике давления и блокад». Официально, но непублично, позиция приднестровской стороны была доведена до сведения участников «Постоянного Совещания по политическим вопросам в рамках переговорного процесса по приднестровскому урегулированию» (будущий формат «5+2») посредством официального послания Представителя по политическим вопросам в приднестровском урегулировании от Приднестровья В. А. Лицкая 13 июня 2005 г. Официальный Тирасполь отметил, что рассматривает украинский «План урегулирования…» как «стремление Украины внести серьезный вклад в достижение жизнеспособного, справедливого и политически выверенного урегулирования», подчеркнув свою готовность «к конструктивной работе над Планом», который является «важным для определения вектора совместной экспертной работы представителей Украины и Приднестровья», а также «схемой, на основе которой может строиться дальнейшая совместная работа». Официальный Тирасполь сделал акцент на таких «несущих положениях» украинского «Плана урегулирования…», как комплексность («пакетный подход») и поэтапность. По мнению Представителя по политическим вопросам от Приднестровья, «естественным итогом» реализации «Плана урегулирования…» должно стать «появление пакета документов по окончательному урегулированию молдо-приднестровских отношений, включающего, в частности, итоговое соглашение о всеобъемлющем политическом урегулировании; соглашение о механизме его реализации; документ о мерах доверия между сторонами в различных сферах, в том числе военной; международный договор о гарантиях». В контексте поддержанного приднестровской стороной принципа поэтапности была отмечена необходимость «незамедлительного начала совместной работы политических представителей и экспертов от Приднестровья и Украины для согласования позиций сторон, в том числе по важнейшим элементам «Плана урегулирования…». Тирасполь также приветствовал «самое широкое международное участие на выборах в Верховный Совет Приднестровья четвертого созыва, которое будет способствовать обеспечению большей транспарентности избирательного процесса» («План урегулирования…» в значительной степени конкретизировал инициативы, в общем виде сформулированные в «Семи шагах»). В Тирасполе не строили иллюзий: даже расшифровка дипломатической переписки могла представить приднестровскую сторону в весьма невыгодном свете — по крайней мере, с учетом экивоков в адрес Киева «постмайданного» образца. Но приднестровские политики традиционно считали (считают?), что Москва «всё решит» — и это касается и власти, и «оппозиции», в связи с чем приднестровские «коммунисты» оказались в сложном положении. Россия их формально поддерживает (или заявляет), но при этом российская поддержка тем или иным собеседникам зависит от уровня публичности. Непубличная, но от этого не менее официальная позиция Москвы, доведенная до Киева по принятым тогда каналам коммуникации, в целом была комплиментарна к украинским инициативам, однако исходила из весьма заметного отграничения «Семи шагов» от «Плана урегулирования…». Более общие подходы, содержавшиеся в «Семи шагах», получили более положительные оценки, в то время как позиция уполномоченных российских структур по «Плану урегулирования…» не получила однозначного внешнего оформления. В России «позитивно оценили активизацию украинской дипломатии на приднестровском треке», а «инициативы Президента В. А. Ющенко, озвученные в Кишиневе 22 апреля 2005 года, были серьезно и с пониманием восприняты в Москве». Что касается «Плана урегулирования…», то в июне 2005 г. «в Москве» велась его «обстоятельная экспертная проработка». Российская сторона посчитала «чрезвычайно важным сохранить, как это предусматривается в украинском плане, ранее согласованные в переговорном процессе договоренности и наработки». «Развернутая позиция» российских экспертов, как было отмечено, «с учетом предыдущего опыта взаимоотношений между Кишиневом и Тирасполем», должна была предусматривать «четкую конкретизацию несущих элементов украинского плана» и учет его положений.

Однако наиболее «субстантивным» для украинских инициатив стало не их содержание и даже не озвученная готовность основных субъектов работать над проектом. «План Ющенко» или, если свести его к «Плану урегулирования…», в течение июня—июля 2005 года получил такое «развитие» в молдавских нормативных документах, от которого впоследствии так и не смог оправиться. Так, уже 10 июня 2005 года парламент Молдовы утвердил сразу три документа, содержавших предусловия для дальнейшей работы над инициативами официального Киева. 22 июля 2005 года молдавский парламент единогласно утвердил закон об основах «правового статуса» населенных пунктов «Левобережья Днестра (Приднестровья)». Заметим, что теперь в Молдове силу закона имеют требования о роли НАТО в региональных процессах, а также об ограничениях прав приднестровских россиян). Приведенные примеры — лишь немногое в том, что могло бы стать предметом молдо-российского правозащитного диалога. Пятнадцатилетний юбилей этих документов требует отдельного глубокого анализа; отметим лишь, что официальная позиция молдавских властей, возведенная в ранг закона и неотмененная до настоящего времени, фактически и юридически «похоронила» украинские предложения. Вместо возможности конструктивной работы молдавский закон де-юре запретил ведение содержательных переговоров кишиневским чиновникам по молдо-приднестровскому урегулированию, что, помимо прочего, превращает любого молдавского переговорщика, особенно подписывающего документы с Приднестровьем, в банального уголовного преступника. Несмотря на то что Кишинев на официальном уровне «похоронил» украинские инициативы, внесенные от имени Президента Украины В. Ющенко и проработанные на различных уровнях украинской власти, Киев попытался сохранить их жизнеспособность, но уже без привязки к решениям молдавской стороны.

В частности, в сентябре 2005 г. российская сторона представила свои развернутые экспертные соображения в развитие «Плана Ющенко», а в декабре того же года в совместном заявлении Президентов России и Украины В. Путина и В. Ющенко украинские и российские инициативы рассматривались как одно целое и были одобрены главами государств (кстати, если в Киеве хотят найти следы «Меморандума Козака 2.0», то это сделать довольно просто: достаточно обратиться к «Плану урегулирования…» и российским предложениям в развитие оного, одобренным В. Путиным и В. Ющенко). Часто говорят, что история учит только тому, что, как правило, она в реальности ничему не учит. Так ли это с украинскими инициативами пятнадцатилетней давности? И да, и нет, и не только. «Да» — потому что целый ряд этих инициатив был в той или иной мере реализован. Так, уже в сентябре 2005 года Евросоюз и США стали наблюдателями в переговорах, что превратило пятисторонний переговорный формат в формат «5+2», где «+2» — как раз наблюдатели, не участвующие в принятии решений. «Да», потому что приднестровская партийная система получила мощный импульс к развитию, и выборы в Верховный Совет 2005 г. проходили в достаточно острой конкурентной борьбе. «Да», потому что вопросы мониторинга приднестровского ВПК находились в переговорной повестке вплоть до марта 2006 г., когда из-за нового режима таможенного оформления приднестровских грузов формат «5+2» более чем на пять лет приостановил работу. «Да», и даже более, потому что изначальные «краткосрочные мониторинговые миссии ОБСЕ» в итоге превратились в долгосрочную Миссию Европейского Союза по оказанию пограничной помощи Украине и Республике Молдова (EUBAM) с весьма широкими полномочиями, о которых «архитекторы» этой идеи, реализованной в ноябре 2005 г., весной и летом того же года даже не задумывались (конечно, в ИА REGNUM не забудут и об этом юбилее). «Да», и более, потому что, прикрываясь «Планом Ющенко», молдавские власти приняли закон от 22.07.2005 г., который и по сей день не дает правовых возможностей для поиска оптимальной модели урегулирования. «Да, но». Украинские инициативы и их экспертное развитие российскими специалистами подтвердило непреложную переговорную истину: молдо-приднестровское урегулирование долгое время было одной из немногих тем соприкосновения в российско-украинском общении. В 2005 г. именно российская экспертная поддержка позволила на какой-то период сохранить актуальность и жизнеспособность украинских инициатив, а после 2014 г. формат «5+2» и миротворческая операция в Приднестровье по-прежнему позволяли Москве и Киеву находить взаимоприемлемые решения, даже тогда, когда между украинскими и российскими военными складывались весьма непростые отношения. «Нет». И таких примеров тоже достаточно много. Один из центральных — это то, что в Кишиневе всё еще хотят решать свои задачи за счет сил и средств официального Киева, у которого есть мощный ресурс воздействия на ситуацию — приднестровско-украинский участок границы. В Кишиневе, как и 15 лет назад (да и ранее), всё еще убеждены, что украинские власти должны добиваться решения вопросов «по-молдавски», не соизмеряя возможные риски и вызовы с национальными интересами Украины. В этом плане Киев, к сожалению, «последователен»: украинская сторона готова постоянно проходить регулярные «тесты» на «евроустремления», не обращая внимания на собственные национальные интересы. А Кишинев очень активен в эксплуатации этих «тестов» в своих интересах, всё так же рассчитывая на то, что самые вкусные каштаны — это те, которые добыты из огня чужими руками. Вновь отметим: жаль, но опыт пятнадцатилетней давности, похоже, не стал для украинской власти уроком. По крайне мере, в молдо-приднестровском урегулировании. Намерения официального Киева включиться в новый виток напряженности на стороне молдавских властей в условиях пандемии, ограничив порядок и условия пересечения государственной границы с Приднестровьем, — наглядное тому подтверждение. Конечно, можно было бы привести в пример и высказывания Б. Тарасюка, который в 2005 г. занимал пост министра иностранных дел Украины. Озвучивая комментарии к украинским инициативам, г-н Тарасюк заметил, что урегулирование приднестровского конфликта могло бы состояться на основе «крымской модели».

Тогда в Тирасполе это расценили как намек на «унитаризм», что не говорит о политической дальнозоркости приднестровских политиков и чиновников (впрочем, кто же знал, что слова г-на Тарасюка надо было воспринимать в более широком контексте и перспективе). Конечно, спустя 15 лет высказывания украинского экс-министра приобретают новое звучание, но мы не будем ставить на один уровень заявления бывшего сотрудника МИД УССР и известной болгарской ясновидицы. Ограничимся тем, что юбилеи тех или иных событий — это, конечно, хороший повод вспомнить о тех или иных памятниках политико-правовой мысли. Тем более тогда, когда они всё же не просто «памятники», а вполне реальные примеры того, что, к примеру, Киев, даже в условиях жесткого внешнего давления, умел находить нестандартные решения и не приносить свои собственные интересы на «алтарь» навязываемых подходов. Как бы ни был значим европейский «кардинал» и как бы ни хотели присягнуть ему на верность «гвардейцы» (или «неофиты»), у исторических прототипов нынешних «гвардейцев» был расчет не только на могущество «кардинала», но и учет возможностей «мушкетеров». Знали ли они, что даже самый проработанный документ, в который надо вставить всего лишь подпись, может быть изменен до неузнаваемости не менее ретивыми «гвардейцами» из другой провинции, тоже стремящимися понравится «кардиналу»… Наверное, в этом главный урок сего юбилея.