Что мы меняем в Конституции: «юридическую личность» страны или строй?

То, что Е. Исимбаева прочитала Конституцию России только после того, как ее пригласили в соавторы нового варианта Основного закона в качестве члена президентской рабочей группы, и рассказала об этом — курьёз. Хуже другое: за десятилетия существования Основного закона многие его положения так и остались на бумаге. Для полноты картины добавим: почти все конституционные главы потребовали последующего специального толкования Конституционного Суда. Постановления Конституционного Суда РФ толковали 66-ю, 71-ю, 76-ю, 84-ю, 91-ю, 92-ю, 99-ю, 103-ю, 105-ю, 106-ю, 107-ю, 108-ю, 109-ю, 111-ю, 112-ю, 117-ю, 125-ю, 126-ю, 127-ю, 135-ю, 136-ю, 137 статьи.

Сам факт прецедентного общения с Конституцией через Конституционный Суд беспрецедентен для правового государства. Получается, что без разъяснений даже функциональные, «рабочие» статьи прямого конституционного действия, отвечающие на вопрос «как?» реализовать то, что продекларировано в преамбуле и первых двух главах, сразу не заработали. И прямое действие Конституции опосредовано уже шестью тысячами федеральных законов.

К чему такое начало? К тому, что теперь всем гражданам России предстоит и прочитать обновленную Конституцию, и «подписать» ее на общероссийском голосовании. А членам Федерального Собрания — частично переписать Основной закон, что таким коллективом трудно выполнимая задача. Высокопрофессиональным членам Конституционного совещания 1993 года, которые в круглосуточном режиме в течение месяца редактировали готовый президентский проект Конституции к референдуму 1993 года, удалось далеко не всё. Читая стенограммы их дискуссий, удивляешься, как часто они призывали друг друга идти по пути «усушивания» текста, элиминирования многословия, исключения всего того, что расширяло поле политической дискуссионности. Настаивали не злоупотреблять отсылками к будущим федеральным законам, чтобы не вынуждать парламент принимать законы, «создающие новые поводы для разногласий и споров».

Схожую работу предстоит выполнить депутатам Государственной думы, но в течение одного дня — 10 марта. К законопроекту президента РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» поступило 387 поправок. Десятая часть из них вошла в таблицу №1 с рекомендацией «к принятию». Тематически все 387 поправок не отличаются от тех тем и проблем, которые были предметом дискуссий Конституционного совещания 1993 года. Поэтому показалось интересным сопоставить аргументы, хотя пришлось потрудиться: они опубликованы в 20-ти томах стенограмм околоконституционной полемики, а в каждом — по 500 страниц. Тысячи поправок, 15 томов всех замечаний. Но оно того стоило.

Наиболее острые споры, имеющие значение и сегодня, развернулись по проблеме, перекочевавшей из западной конституционной теории: нужно ли и возможно ли включать в Конституцию этические нормы. Вот, итальянская Конституция имеет раздел «Этический строй общества», хотя все понимают, что это не норма в юридическом смысле слова. Она прямо не порождает ни прав, ни обязанностей, не рождает правоотношения. Быть их не может: это этическая норма. Но в Конституции переходного периода, как тогда говорилось, должны быть и такие, пусть декларативные нормы, учитывая «неизбежный» переход мысли и дела от социализма к капитализму. Удачей Конституции 1993 года стало то, что удалось сосредоточить все декларативные статьи в преамбуле, первой и второй главе. В них собраны все характеристики государства. Российской Федерации дана полная, исчерпывающая характеристика. Так говорилось. Теперь оказалось, что это не так.

Сама по себе декларативность не означает, что нормы не исполнимы. Напротив, если они размещены в начале, именно они оплодотворяют, систематизируют и ориентируют все последующие нормы Конституции, а также все нормы законодательства. В конечном счете, и суд, вынося те или иные решения, ориентируется на них. Преамбула Конституции такова:

— «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ».

Законопроект, подготовленный ко второму чтению, не затрагивает преамбулу. Однако то, что уместнее всего было бы разместить именно в ней или в первых главах, теперь будет располагаться в «исполнительной части» Конституции. Туда предлагается вмонтировать дополнительные характеристики Российской Федерации. Это не только нарушает конституционную содержательность и функциональность текста. Происходит буквальный повтор того, что уже высказано. Что предлагается и что из предлагаемого — дублирует? Дубляж подчеркнут: «Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство». Сравните подчеркнутое с тестом преамбулы!

Противоречивым окажется, что в преамбуле говорится о возрождении суверенной государственности России, а в поправках — о преемственности в развитии Российского государства. Так что, учителя истории, готовьтесь к испытаниям вопросами от старшеклассников, в том числе и по поводу выражения «Российская Федерация… признает исторически сложившееся государственное единство». Может ли быть иная ситуация, т. е. ситуация не признания?

Проблема поправок в том, что они вынужденно размещаются в главе «Федеративное устройство», так как разместить их в том месте, где им место и есть, не позволяет процедура. Поправки как бы повисают без поддержки конституционными же механизмами исполнения и будущие федеральные законы со временем могут оспариваться по формальным признакам.

Что касается Всевышнего, то в дискуссиях 1993 года отыскалось только одно место, где об этом сказано прямо. Цитирую: «Никто из сидящих не скажет, что он родился по собственному волеизъявлению, человек — творение Бога». Предложения о том, чтобы включить это выражение в конституционный текст не было.

Депутатам Государственной думы нельзя будет пройти мимо проблемы изменений 75 статьи. «Российская Федерация уважает труд граждан и обеспечивает защиту их прав» и «В Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность.». Уместно напомнить, что Конституция 1993 года была сконструирована с точки зрения удобства построения капитализма в России. Только этот путь рассматривался как всеобщая возможность людям стать богатыми и здоровыми. Получится ли пересилить ту конституционную концепцию новыми противоречивыми поправками с трудно определяемыми понятиями о человеке труда, о государственном уважении труда граждан, уважении человека труда и т.д.

Проблемой окажется законодательная реализация понятия о «сбалансированности прав и обязанностей гражданина». Права и свободы человека и гражданина прописаны и во второй главе Конституции как безусловные и обеспечиваемые только обязанностями государства по их гарантированию, соблюдению и защите. И второе. Как сбалансировать, если об обязанностях гражданина Конституция говорится в той же главе, но изолированно от прав и свобод (статья 57 — каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы; статья 58 — каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам; статья 59 — защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации).

Понятно желание как-то повлиять на гражданское общество или общество граждан. Но ни в одной стране мира нет ни одной успешной попытки урегулировать гражданское общество в Конституции. Ограничиваются урегулированием прав и свобод как главной темы гражданского общества. Даже среди свобод, которые подлежат ограничению законом, есть две свободы, которые не подлежат ограничению: свобода мысли и свобода совести. Они живут внутри человека. Видимо, предстоит следующий этап конституционных поправок, затрагивающих и первые главы.

Громадно отличие конституционной реформы 2020 года от конституционных векторов 1993 года в подходах к социальным проблемам. Социально ориентированные поправки Путина оказались у всех на слуху как самые легко воспринимаемые и наиболее часто пропагандируемые. Возможно, это предпринято с особым смыслом, призвано что-либо уравновесить в конституционном переустройстве президентского формата управления государством. Оставим это конспирологам, астрологам и другим, которые уже стали говорить о будущем втором этапе президентских поправок, который начнется осенью и так далее, и тому подобное. Включая и новую форму управления страной В.Путиным. Мы помним нашу историю: всё может быть и всего может и не случиться.

Социально ориентированные поправки Путина действительно конкретизируют понятие «Россия — социальное государство», что при разработке Конституции в 90-х годах вообще считалось невозможным. Тогда считалось, что «сконструировать отдельную статью о социальной политике государства, если у кого-то получится, рассмотрим, если нет, значит, ее не будет». Вопрос стоял даже так: быть или не быть самому выражению Российской Федерации как социального государства.

При первом голосовании на заседании Конституционного совещания за то, чтобы к характеристике Российской Федерации как демократическому государству прибавилось слово «социальное», высказалось 42 члена, против — 58, воздержалось 10 человек. Предложение было провалено. Свою роль сыграл А.Собчак. Выступая, он напомнил, что слово «социальный» появилось в Конституции вначале у национал-социалистских режимов, затем возникло понятие социального государства как результат компромисса с коммунистами во Франции и других странах. Концепция социального государства имеет право на существование в гуманном, гуманитарном плане. Но социальный — это общественный, когда господствует приоритет общественных интересов над личным, индивидуальным. И всегда можно вернуться к советскому, социалистическому принципу. Здесь и есть опасность.

Строго говоря, если действительно состоится новый этап реформирования Конституции, то надо обратить внимание на безразмерность термина «социальное». Он применяется и в отношении государства, и в отношении микроотдела в муниципальной управе. Используется при определении социальных обязательств государства и при заботе о бездомных и так далее до бесконечности. Термин отграничен пока только в социологии, которая оперирует двумя выражениями: социальный и социетальный. Второй термин — социетальный — используется в социологии для обозначения отношений и процессов в наиболее сложных социальных системах с развитым управлением, социально‑классовыми структурами и институтами. Обычно употребляется для описания отношений и процессов на уровне общества в целом.

В обновляемой Конституции словосочетание «публичная власть» не просто вводится впервые, но ко второму чтению уже обросло целым рядом новых конституционных сконструированных ситуаций. Вначале предлагалось, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в некую единую систему публичной власти в Российской Федерации, чтобы повысить степень внешней управляемости муниципалитетами. На эту тему ИА РЕГНУМ высказался развернуто. Теперь словосочетание «публичная власть» возносится на конституционную высоту капитально.

«Организация публичной власти» становится предметом ведения Российской Федерации, опережающим «установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти».Президент должен будет обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в «единую систему публичной власти». Он формирует Государственный Совет Российской Федерации тоже в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия «органов публичной власти». Конституционный Суд будет решать проблему возможности исполнения решения иностранного, международного, межгосударственного суда, в случае если это решение противоречит «основам публичного правопорядка» Российской Федерации. На федеральных территориях, понятие о которых тоже вводится впервые, «организация публичной власти» будет устанавливаться отдельным федеральным законом.

Слово «публичный» в текстах проекта Конституции 1993 года использовалось редко и применялось только в одном эпизоде. «Обеспечение условий для образования — публичный долг и обязанность государства». Скоро последовало предложение об его исключении в силу многозначности и неопределенности. Аргументировалось тем, что публичное право — это гражданское право. Перевод «публичного долга» в «гражданский долг» и затем в «гражданскую обязанность государства» — представлялось странным и неаргументированным. Для высокопрофессиональных юристов того периода затруднением было выяснение взаимоотношений и двух других терминов — «система» и «государственная власть». Термин система в государственно-правовой, в конституционно-правовой науке был не распространен, потому что всякое явление должно выступать в системе. Так считали эксперты. Поэтому «система государственной власти», которая и так является системой, создавало терминологические затруднения. Какие практические затруднения создаст формулировка «единой системы публичной власти» пока не очевидно.

Теоретически местное самоуправление не может быть независимым от государственной власти уже по одному тому, что оно должно подчиняться законам, изданным государственной властью. Но здесь нельзя смешивать два начала — государственное и общественное. В СССР был проведен эксперимент в начале 60-х годов, когда общественным структурам передавались государственные функции. В правовом государстве государственные органы отличаются от общественных формирований тем, что только у государственных органов есть властная компетенция, у общественных органов этого нет. Конституция — о том, как должно быть устроено государство, поэтому — как при царе Мидасе — до чего дотронется государство, оно становится государственным. Пойдет ли на пользу местному самоуправлению некоторая степень его огосударствления? Пока ясно, что выражение Б. Ельцина из его напутствия Конституционному совещанию 1993 года, что «именно Россия внесла в мировую сокровищницу демократии опыт земства», предстоит испытание новыми конституционными условиями функционирования.

До последнего момента в 1993 году между юристами шел спор в отношении того, что сегодня сформулировано в статье 4 так: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Отстаивалась другая точка зрения: международные принципы входят не в правовую систему, а входят в право. Потому что, если мы понимаем правовую систему как систему норм, должны куда-то в эту систему поместить и международное право. Куда? Не ясно. Если понимаем правовую систему в социологическом смысле и как право, и правосознание, и правоотношения, то тем более международное право не попадает в систему. Однако победила точка зрения А. Козырева, тогдашнего министра иностранных дел, и аргументированная примерно так так: правовая система — это голая структура, это расположение норм, она, правовая система, входит в право как его часть. Витиевато, конечно, и то, и другое, не по существу проблемы.

Нынешние поправки президента пытаются несколько изменить ситуацию, отчасти, не радикально. Конституционному Суду придается полномочие по удостоверению возможности исполнения решения иностранного, международного, межгосударственного суда на предмет противоречия основам российского публичного правопорядка. Остается дождаться толкования Конституционного Суда в отношении того, что такое конституционные основы российского публичного правопорядка.

Введению в предметы совместного ведения «защиты института брака как союза мужчины и женщины; создание условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях» предшествовала дискуссия 1993 года. Тогда необходимость введения понятия брака вкупе с понятием семьи рассматривалась через призму заботы о внебрачных детях, о которых тоже нужно было бы конституционно позаботиться. Что же касается обязанностей детей заботиться о родителях, то из текста проекта Конституции 1993 года «Совершеннолетние трудоспособные дети должны заботиться о нетрудоспособных родителях» рукой Б. Ельцина вычеркнуто слово «совершеннолетние». Но в конечном варианте в статье 38 главы 2 «Права и свободы человека и гражданина зафиксировано, что «Трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях». Теперь законодателю будет трудно найти выход, так как одна статья говорит о заботе о нетрудоспособных родителях, другая — о родителях.

Никаких дискуссий в 1993 году не вызывали постоянные отсылки к конституциям США, ФРГ, Франции и других государств, которые становились аксиоматическими аргументами, требующими материализации в России. И даже к Конституции Индии относились с пиететом только потому, что та — самая большая написанная конституция в мире. Избави бог только было обращаться к опыту СССР: мы его правопреемники в отношении членства в международных организациях и собственности за рубежом, но не продолжатели. Поэтому, чтобы предвосхитить неизбежность будущего разнобоя в законах субъектов Российской Федерации по отношению друг к другу, считалось, что это — обратная сторона федеративной медали. Не мы первые. Так, в Соединенных Штатах, в штате Канзас, имеется закон, запрещающий переходить улицу на руках. Штат Аляска запрещает спаивание лосей пивом. Журнал «Плэйбой» содержит специальную службу по защите сексуальных прав людей в отношении того, за что в штате Техас вы можете получить три года, но чему можете открыто предаваться где-нибудь на публике в штате Калифорния.

Что же касается вопроса о том, какая форма правления в России образуется после принятия поправок — президентская, парламентская, смешанная, то в процессе работы над проектом 1993 года говорилось, что есть два варианта того, чтобы получилась та или иная форма правления. Один вариант — сначала определиться с формой, а потом под нее подстраивать институты. Второй вариант — работать над институтами содержательно, а потом уже предоставить возможность ученым-теоретикам высказаться, какая форма получилась. Теперь на этот вопрос предстоит ответить всем нам на общероссийском голосовании.

Предлагаемые поправки потребуют изменения, как минимум, 34 федеральных законов, в том числе шести федеральных конституционных законов. Забыт такой неписанный закон «экономии законодательного текста», который используется при подготовке не только конституции, но и всех законодательных актов во многих странах мира. Потому что совершенство начинается не тогда, когда еще что-то можно добавить, а тогда, когда уже ничего нельзя отнять. К этому нам еще придется идти и идти.

Ранее на сайте ИА REX: Кто мешает России достичь мирового уровня развития, товарищ Медведев?