Санкции США против Венесуэлы: временное смягчение?

Практика использования экономических санкций показывает, что случаев их введения или ужесточения гораздо больше, чем отмены или смягчения. Поэтому любой эпизод сокращения санкционного давления привлекает пристальное внимание, как, например, смягчение санкций в отношении Венесуэлы со стороны США. Поводом стала договорённость правительства и оппозиции Венесуэлы о проведении выборов 2024 года. Вопрос в том, насколько долгосрочным может быть такое смягчение и что говорит нам практика подобных действий США в отношении других государств – мишеней санкций? Об этом пишет программный директор Валдайского клуба Иван Тимофеев.

На протяжении долгого времени Вашингтон последовательно наращивал санкционное давление в отношении правительства Николаса Мадуро. Ещё в декабре 2014 года Конгресс принял, а президент США подписал «Акт о защите прав человека и гражданского общества в Венесуэле» (PL 113-278),который обязал президента и его администрацию использовать блокирующие и визовые санкции в отношении венесуэльских лиц, связанных с масштабными нарушениями прав человека. Вслед за Конгрессом президент США Барак Обама исполнительным указом 13692 от 8 марта 2015 года ввёл чрезвычайное положение в связи с нарушениями прав человека и коррупцией в Венесуэле.

Напомним, что введение чрезвычайного положения относится к полномочиям президента США в соответствии с законом «О чрезвычайных международных экономических полномочиях» (IEEPA) 1977 года. Одновременно могут действовать десятки чрезвычайных положений по отдельным вопросам внешней политики и безопасности. Чрезвычайное положение в свою очередь является основанием для использования санкций. В указе 13692 прописывается их стандартный набор – блокирующие финансовые ограничения и визовые запреты в отношении отдельных венесуэльских физических и юридических лиц, причастных, по мнению властей США, к нарушению прав человека в стране.

В дальнейшем санкции шли по нарастающей. В 2017 году президент Дональд Трамп подписал указ 13808, вводивший ограничения в отношении долговых обязательств венесуэльской государственной нефтедобывающей компании PdVSA на первичном рынке, а также в отношении долговых обязательств правительства Венесуэлы. Указ 18827 (2018 год) определял запреты на использование цифровых валют, номинированных венесуэльским правительством. Указ 13835 (2018 год) расширял санкции в отношении правительственных долговых обязательств. Указ 13850 (2018 год) давал полномочия профильным ведомствам вводить блокирующие санкции в отношении лиц, работающих в золотодобывающем секторе Венесуэлы. На политический кризис в Венесуэле 2019 года США отреагировали новыми санкциями. Исполнительный указ 13857 (2019 год) уточнял параметры чрезвычайного положения по ситуации в Венесуэле, а указ 13884 (2019 год) вводил блокирующие санкции в отношении правительственных активов Венесуэлы, к числу которых относилась и компания PdVSA. С учётом значимости для страны доходов от экспорта нефти удар по PdVSA означал неминуемое сокращение экспортных доходов и деградацию нефтяной отрасли.

Признаки изменений стали проявляться в 2022 году. В ноябре 2022 года вслед за соглашением о переговорах между правительством Мадуро и оппозицией о выборах 2024 года США начали снижать санкционное давление. Минфин США выпустил две генеральные лицензии, которые вводили некоторые исключения из режима санкций. В частности, американская компания Chevron получала разрешение на ограниченную добычу природных ресурсов в Венесуэле.Кроме того, компаниям Halliburton, Schlumberger, Baker Hughes и Weatherford разрешались операции, связанные с поддержкой активов в Венесуэле, в том числе тех, участником которых являлась PdVSA. Данная лицензия была продлена в мае 2023 года. Наконец, 18 октября 2023 года, вслед за подписанием дорожной карты между правительством и оппозицией о выборах 2024 года США объявили о более масштабных послаблениях. Генеральная лицензия № 44 на шесть месяцев отменяла ограничения на работу с нефтегазовым сектором Венесуэлы, а генеральная лицензия № 43 вводила аналогичные послабления для золотодобывающей компании Minerven.

Иными словами, наблюдается снижение санкционного давления США на Венесуэлу на фоне изменений внутриполитических процессов в стране в пользу ожиданий Вашингтона, пусть и не столь радикальных, как это было в 2019 году. Кроме того, США заинтересованы в доступе венесуэльской нефти на мировой рынок с учётом запрета поставок из России и неопределённости на энергетическом рынке в силу политических факторов. Вместе с тем в ослаблении санкций есть свои нюансы.

Прежде всего, Минфин США в своём пресс-релизе предупреждает о том, что отклонение правительства Мадуро от дорожной карты по выборам в любой момент может привести к возвращению ограничительных мер. То есть санкции быстро обратимы. Об этом говорит и правовой механизм их смягчения. Президентские указы продолжают действовать. Санкции смягчаются в виде генеральных лицензий, у которых установлен короткий срок действия. Всякий раз их продление будет поводом проверять выполнение требований США и, возможно, выдвигать новые. Кроме того, отмена или непродление генеральных лицензий не требуют решений на высоком политическом уровне. Здесь достаточно лишь подписи директора Офиса по контролю за зарубежными активами Минфина США, то есть чиновника уровня, например, директора департамента российского министерства.

Опыт санкций США против Республики Беларусь говорит о том, что генеральные лицензии могут оставаться механизмом смягчения санкций на протяжении достаточно долгого времени и при необходимости отменяться. Вашингтон вёл политику санкций в отношении Минска с 2006 года, в том числе используя блокирующие санкции в отношении системообразующих предприятий белорусской экономики. Последующие смягчения также осуществлялись в форме генеральных лицензий. После президентских выборов 2020 года, инцидента с посадкой самолета Ryanair действие введённых исключений было остановлено, а санкции против белорусских компаний возобновлены. Более того, 9 августа 2021 года вышел исполнительный указ 14038, который расширял спектр оснований для введения блокирующих и визовых санкций.

Очевидно, что в отношениях с Венесуэлой ставки для самих США сегодня растут. Вашингтон заинтересован в том, чтобы хотя бы на некоторых направлениях добиться стабилизации обстановки. В условиях разрастающихся пожаров в Европе, на Ближнем Востоке, а потенциально и в Азиатско-Тихоокеанском регионе успех в Венесуэле важен для американской дипломатии. Кроме того, американцы смогут записать себе в актив прецедент успеха санкционной политики, показывая остальным странам-мишеням, что санкции обратимы в случае «изменения поведения».

Впрочем, успех транзита в Венесуэле далеко не предопределён. Ещё в большей степени вызывает сомнение возможность масштабировать отмену санкций в обмен на политические уступки в отношениях с более крупными игроками, в частности с Китаем или Россией. У них гораздо больше возможностей преследовать свои политические интересы, невзирая на ограничительные меры.