Конгресс США и санкции против России

Более глубокое понимание политики ограничительных мер в отношении России требует изучения нюансов и деталей. Один из таких нюансов – роль Конгресса США в принятии решений о санкциях. Различные инициативы конгрессменов часто создают острые новостные поводы. Но насколько принципиальной является роль Конгресса в политике санкций против России? В чём она отличается от политики в отношении других стран? Что это значит для России? Об этом пишет программный директор Международного дискуссионного клуба «Валдай» Иван Тимофеев.

Тот факт, что после начала специальной военной операции (СВО) на Украине в отношении России был введён беспрецедентный объём санкций, уже давно стал общеизвестной истиной. Столь же очевидным фактом является и то, что США выступают лидером коалиции стран-инициаторов санкций. Однако более глубокое понимание политики ограничительных мер в отношении нашей страны требует изучения нюансов и деталей. Один из таких нюансов – роль Конгресса США в принятии решений о санкциях. Различные инициативы конгрессменов часто создают острые новостные поводы. Но насколько принципиальной является роль Конгресса в политике санкций против России? В чём она отличается от политики в отношении других стран? Что это значит для России?

Прежде всего, следует отметить, что роль Конгресса США во внешней политике растёт в последние несколько десятилетий. Спор о толковании внешнеполитических полномочий Конгресса и президента, зафиксированных в статьях 1 и 2 Конституции США, не утихает с момента образования Соединённых Штатов. Ещё в 1930–1940-е годы господствовало мнение, что президент обладает подавляющим превосходством над Конгрессом в принятии решений. Да, Сенат может заблокировать заключение международного договора, назначение послов или выделение отдельных бюджетных средств. Но в руках президента – широко сформулированные конституционные полномочия, контроль над бюрократическим аппаратом, неограниченный доступ к экспертизе, данным разведки и многие другие полномочия. Начиная с 1970-х годов Конгресс постепенно расширяет своё влияние. Тематика санкций оказывается одним из удобных направлений такого расширения. Закон 1977 года «О чрезвычайных международных экономических полномочиях» (IEEPA) пусть незначительно, но ограничивал возможности президента применять санкции. Конгресс стал гораздо более активно требовать отчётность о выполнении режимов ограничительных мер. Кроме того, он активно взялся за формирование нормативно-правовой базы, закрепляя санкции на законодательном уровне.

Настоящим прорывом для Конгресса стала политика санкций против Ирана. Американские парламентарии создали целую «паутину законов», весьма серьёзно ограничивших президента в отмене ограничений. Аналогичная тенденция прослеживалась и в отношении России. На фоне опасений того, что Дональд Трамп смягчит или вообще отменит антироссийские ограничения, Конгресс закрепил законодательно исполнительные указы Барака Обамы о санкциях против России (13660, 13661, 13662 и другие). После принятия закона PL 115-44 (CAATSA) их отмена стала невозможной без одобрения обеих палат.

Ещё до начала СВО отдельные конгрессмены пытались провести против России более жёсткие законопроекты – DASKA. Администрация считала их избыточными, хотя последовательно применяла санкции в рамках правовых механизмов CAATSA иранее принятых исполнительных указов. Кроме того, администрация Дональда Трампа активно и успешно продвигала законодательство, направленное против международного трубопроводного проекта «Северный поток – 2».

В целом активность на российском направлении накануне СВО была довольно высокой. По данным Российского совета по международным делам, с января 2019-го по январь 2022 года было внесено как минимум 44 законопроекта, которые предполагали те или иные санкции. В это число не входят билли, подразумевающие отчётность исполнительной власти по санкциям. Почти половина законопроектов (21 из 44) была связана с «Северным потоком – 2», и два из них стали законами. Ни по одной другой теме билли законами не стали, несмотря на их остроту. Такие темы, как конфликт в Донбассе или предполагаемое вмешательство в выборы, обсуждались, но до стадии законов так и не дошли. Отчасти это можно объяснить тем, что ранее они получили отражение в CAATSA.

С января 2022 года число законопроектов по России существенно выросло. Ряд законопроектов по украинскому конфликту можно рассматривать как политические сигналы. В них очерчивались параметры возможных санкций в случае военного сценария. В 2022–2023 годах появилось как минимум 60 законопроектов о санкциях против России. Подавляющее большинство было связано с конфликтом на Украине. Три стали законами. Один касался санкций в отношении импортёров российского золота, второй – приостанавливал нормальные торговые отношения с Россией, третий законодательно закреплял запрет на импорт российских энергоносителей.

Вместе с тем администрация пошла гораздо дальше. Используя в качестве правового механизма исполнительные указы президента (особенно исполнительный указ № 14024), администрация ввела масштабные блокирующие санкции против российских лиц, определила запреты на инвестиции в Россию, широкие экспортные и импортные ограничения, транспортные рестрикции, порог цены на нефть и нефтепродукты и многое другое. Велась активная работа по интернационализации санкций, а также совершенствованию механизмов по борьбе с обходом ограничений. Данные меры пока не закреплены законодательно, и пока Конгресс не проявляет избыточного рвения. В отношениях администрации и Конгресса по России наблюдается относительный консенсус. По всей видимости, администрация хочет оставить себе свободу рук в переговорах с Россией. Если новые санкции закрепить законодательно, то их отмена будет значительно более сложной. Их использование в качестве инструмента торга обесценится. Впрочем, в Москве, судя по всему, и так не верят в перспективу каких-либо договорённостей. По крайней мере, в обозримой перспективе.

Иная ситуация на китайском направлении. С января 2019 года по апрель 2023 года законодательных инициатив по санкциям в отношении КНР больше, чем в отношении России – 103 против 99 (опять же, считаются только те билли, в которых предлагаются конкретные ограничительные меры). До стадии законов дошли четыре билля – два по Гонконгу и два по этническим меньшинствам в КНР. После начала СВО ни один законопроект на китайском направлении законом не стал. Администрация рутинно применяла санкции в отношении китайского сектора высоких технологий, но они были несопоставимы с объёмами и жёсткостью того, что было введено в отношении России.

В отношении Ирана с января 2019 года по апрель 2023 года было предложено лишь 55 биллей. Законом стал один. Отчасти это связано с тем, что санкции против Ирана закреплены во множестве других законов. Но снижение внимания к Ирану явно налицо. Более того, три законопроекта вообще предполагали смягчение санкций или возвращение к исполнению иранской ядерной сделки. По России и по Китаю ни один законопроект не предполагал смягчений.

В Конгрессе обсуждается множество других законопроектов по санкциям, включая такую экзотику, как санкции за нарушение прав сексуальных меньшинств или борьбу с космическим мусором, и более привычные темы, в частности санкции против Кубы, КНДР и даже союзников США. Однако КНР, Россия и Иран остаются в числе приоритетов.

Для России ключевым является то, что администрация и Конгресс в целом действуют согласованно. Пока Конгресс не настаивает на законодательном закреплении всего набора санкций. Что не отменяет подчас вопиющей в своем радикализме и русофобии риторики отдельных конгрессменов. Россия остаётся для них удобным ресурсом для зарабатывания политического капитала. Тот факт, что за администрацией сохраняется значительная свобода рук в смягчении или отмене санкций, не означает, что это произойдёт. Политический кризис в отношениях Москвы и Вашингтона столь глубок, что единственным реалистичным сценарием на ближайшую перспективу остаётся эскалация санкций, всё больший отрыв России от глобализованной экономики с опорой на свои силы и развитие отношений с мировым большинством.